行政区， 并通过制定基本法规定其实行的制度。因此， 对基本法的理解又必须放在国家宪法的结构中， 将其作为全国人大制定的一个“基本法律”或“宪制性法律”来理解。正是在国家的宪法结构中，我们才能理解基本法附件一和附件二规定的中央权力是实质性权力还是程序性权力， 并由此决定了“如需修改”的主语(或决定权) 在中央， 还是在香港特区。因此， 乔晓阳在解释人大释法的合理性和正当性之前， 首先讲的不是基本法附件一和附件二的具体规定，而是开宗明义阐明“基本法的宪制地位”、“特区的权力来源”、“香港的法律地位”、“香港的政治体制”、“基本法的解释权和修改权”这五个“基本概念”。在澄清这些问题之后，最后才阐述基本法附件的问题。 这几个概念从宪政的法理原则一直到基本法附件的具体规定， 实际上把对基本法附件的解释一层一层地放在基本法乃至整个国家宪政制度的整体结构中来理解。正是从整个国家宪法体系的结构出发，才能引申出三个基本的法理原则：
         
        1. 主权原则。香港的主权属于中央， 中央对香港的问题拥有主导权和最终的决定权， “香港特别行政区是直辖于中央人民政府的享有高度自治权的地方行政区域。香港特别行政区的高度自治权来源于中央的授权。” 即使在英国占领香港期间， 中央政府也从来没放弃对香港主权的拥有， 中央政府从来不承认香港属于英国的殖民地。中英两国关于香港回归协议的文件之所以称为《中英联合声明》，就是因为中国关于香港的主权问题不需要与英国人签订任何协议， 而只需要发表“声明”， 只不过考虑到历史原因， 将单方面的声明变成双方的“联合声明”而已。而且《联合声明》在主权问题上也采取各自表述的方式，中方声明“对香港恢复行使主权”， 而英方声明“将香港交还中华人民共和国”， 而不提“主权”二字。一旦了理解了香港主权的法理原则， 那么就自然产生第二个原则。
         
        2. 中央决定地方政治体制的单一制原则。中国是一个单一制国家， 而不是联邦制国家。这两种国家结构形态的区别在于主权的起源不同，联邦制国家是各州(国) 首先拥有自己的主权，并通过宪法将自己的部分主权明确授予联邦，但没有授权的部分， 也就是所谓的“剩余权力”依然属于各州。而单一制国家的主权源于中央政府， 地方政府的权力， 即使自治或者高度自治的权力， 都源于中央政府授权。中国宪法中明确地规定了国家结构的单一制原则，基本法“总则”的第1 条和第2 条分别明确规定： “香港特别行政区是中华人民共和国不可分割的部分。”“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照基本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”而第二章的第20 条进一步规定， “香港特别行政区可享有全国人民代表大会和全国人大代表大会常务委员会及中央人民政府授予的其他权力。”这都表明了单一制国家的特征。由此， “高度自治既不是完全自治， 也不是最大限度的自治， 而是基本法授权范围内的自治， 不能离开基本法授权去讲高度自治。” 在单一制的国家结构基础上， 没有明确授予香港特别行政区行使的“剩余权力”就属于中央政府，而不是香港特区。既然基本法附件一和附件二对“如需修改”的决定权没有明确授予香港特区， 那必然保留在中央。中央对香港的政制发展， 也就是行政长官和立法会两个产生办法的修改，拥有实质性的主导权和决定权，而不是程序性的权力。
         
        3. 法治原则。中央与特区的关系是通过基本法规定下来的， 如果发生分歧， 也应当通过基本法规定的途径，在法治的渠道上解决。基本法明确规定， 全国人大常委会拥有对基本法的最终解释权。中央和香港特区都必须遵守这种权力。这意味着对基本法附件的人大释法具有最高的权威，香港法律界若坚持法治， 就必须遵守基本法赋予人大释法权， 必须尊重中央对香港政制发展的主导权和决定权。
         
        正是在上述法理原则的基础上， 人大释法明确了中央对香港政制发展拥有主导权和决定权。所谓“主导权”就是“如需修改”的主语是全国人大常委会，即由中央决定特区行政长官和立法会的产生办法是否需要修改； 所谓“决定权”就是全国人大常委会对行政长官和立法会产生办法的“修改”或“备案”的权力是实质性权力， 而不是程序性权力。当然，在“一国两制”前提下， 作为对特区政府的尊重， 人大释法将中央权力的启动权置于特区政府的手中， 即对于是否需要修改的问题， 由特区行政长官向全国人大常委会提出报告，由人大常委会做出决定，而不是由全国人大常委会自行做出决定。这个程序上的细节显示了中央对特区的尊重， 虽然中央对香港政治发展有决定权， 但在涉及中央与特区关系的事务上，中央力图在制度上建立特区与中央之间的互动机制。需要注意的是， 人大释法虽然明确了人大常委会对香港政制发展的决定权， 但人大释法对这种权力进行了约束， 即这种决定权不是恣意的权力，而必须是依照基本法第45 条和第68 条的规定： “根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则确定。” 之所以做出这种限制， 意味着人大常委会绝不能恣意决定行政长官和立法会是否由普选产生， 而要“维护香港社会各阶层、各界别、各方面的利益， 逐步发展适合香港实际情况的民主制度，保障香港的长期繁荣稳定”，“这是中央对香港特别行政区政制发展所必需承担的责任。”四、结构关联与立法原意的建构 
         
        在三次人大释法中， 争议最大、讨论最持久的是关于居港权问题的解释。如果说上述两次人大释法都是对基本法有关规定的唯一最终解释，那么这次释法的背景在于特区终审法院已经在吴嘉玲案件中就居港权问题做出了解释。这意味着我们可以系统地比较一下特区终审法院释法与人大释法所采用的法律解释方法的不同。更为重要的是，这次人大释法提出香港终审法院是否应当就居港权问题提起人大释法的问题， 这就涉及基本法第158 条设立的释法机制。
         
        (一) 脆弱的释法机制
         
        在吴嘉玲案中， 首要问题在于终审法院是否应当就有关条款的解释提起人大释法。基本法第158 条设立了三种法律解释机制： 第1 款规定人大常委会对整部基本法都拥有解释权；第2 款是人大常委会授权特区法院自行解释属于自治范围之内的条款。比较复杂的是第3 款：香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决， 在对该案件做出不可上诉的终局判决前， 应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款做出解释。
         
        相对于第2 款的自治“范围之内条款”， 第3 款处理的是自治“范围之外条款”。对于这些条款是否提请人大释法，终审法院在吴嘉玲案中认为必须满足两个条件： 一是“类别条件”， 即这些条款的内容应当属于中央管理的事务或中央与特区关系条款； 二是“有需要条件”， 即在终审法院认为有需要的情况下才提请人大释法。从字面意思理解，第158 条第3 款的主语是“香港特别行政区法院”， 因此， 案件究竟是否满足“类别条件”和“有需要条件”，决定权在终审法院， 而不在人大常委会。正如终审法院在判决中指出的那样：我等认为在审理案件时， 唯独终审法院才可决定某条款是否已符合上述两项条件； 也只有终审法院，而非全国人民代表大会， 才可决定该条款是否已符合“类别条件”， 即是否属于“范围之外的条款”。如果终审法院认为案件不能同时满足这两个条件， 那么就不需要提请人大释法。这意味着如果人大常委会与终审法院之间就基本法的解释问题缺乏相互的信任，那么基本法第158 条设计的提请人大释法机制完全可能由于终审法院消极抵制

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