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监督,能否与法治兼容?——从法治立场来反思监督制度 | |||||
收集整理:佚名 来源:本站整理 时间:2009-02-04 12:46:36 点击数:[] ![]() |
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况下进行的,这样,监督者与被监督者都在阳光下受到监督。西方古老的“正当程序”的原义就包涵着“任何一方的诉词都要被听取”的原理,后来发展成为在广义上剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知(notice)和陈述自己意见并得到倾听(hearing)的权利。现代正当程序中的知情权、辩论权和听证权等,也都来源于这一原则并被归结为“意见交涉”。正是因为有对立面的存在,监督关系是以意见交涉、理性沟通的方式实现的。这样才能保证不会出现这样的局面:一方面强调法治与人权,另一方面又出现违背人权的监督与侦查程序。监督者与被监督者可以进行意见交涉,重视证据收集程序以及举证和证明的规则,在质证过程中证明事实。 对立面的设置能够彻底改变了传统监督制度的结构,也摆脱传统监督模式的各种流弊。如前文所述,传统监督制度是对一元化(同质)的权力进行纵向的分割,上级监督下级;而为了解决“谁来监督监督者”的难题,或层层增设上级监督,使得监督制度叠床架屋、繁冗复杂;或“加强垂直领导”,但这加剧了最高监督者的不受监督。对立面的设置实际上是权力的横向分割:处于对立状态的权力掌握者既可以对恣意行使权力的对方进行约束,又需防止自身因恣意而受制于对方——在这种均衡状态下实现权力的互相监督。在当代中国,应当加强人民代表大会的监督功能的制度建设。要发挥人大作为议会的监督作用,就必须完善人大的议事与监督程序。在议会程序中有了对立面的设置,也就有了有效的监督机制。我们在此可以预测,中国必将会在一届到两届(五至十年)的时间内意识到人民代表大会程序的重要性,并开始抓紧议会程序的改革、完善或重建。 (三)区分监督种类,使各种监督法治化 在分权制约和正当程序的前提下,就可区分监督种类,进而使各种监督法治化。需要说明的是,监督制度的功能在于约束权力;而在现代法治国家,对权力的约束有两种方式,即“以权力约束权力”和“以权利约束权力”。前者通过分权制约来实现,后者则通过对公民权利的保障来实现。但在中国传统社会,“权利”不彰,传统监督制度完全是“以权力约束权力”的方式。因此本文所探讨的“监督制度”仍然限于“以权力约束权力”的范围内,而“以权利约束权力”的方式如听证、申诉等均不属于本文所探讨的“监督”范畴。 区分监督种类,首先需要明确,监督主体是法治规范中的制度而非监督者个人。在传统监督制度中,无论是制度严重依赖于个人,还是制度运行的非规范化,都与制度本身的个人化有关,即实现制度功能的关键不在于制度本身,而在于个人化的因素,如监督者的高风亮节、君主的从谏如流等。这是人治所不可避免的;而在法治的框架内,需要以制度化取代个人化,以规范和程序来实现监督功能。比如现代议会的弹劾权,现代各国尽管各不相同,但总体而言,弹劾权是议会的权力而非议员个人的权力、议员有关弹劾的权力是整个弹劾制度的一部分(例如,议员有权提出弹劾动议,但整个弹劾过程不是议员个人所能控制的)、弹劾失败也无需议员承担个人责任。弹劾权由议会(以及其他相关机构)行使,在程序和规范的框架内运作,而议员个人也是整个制度的一部分。就整个监督制度而言,监督权是制度化的权力而非监督者的个人特权,代表监督主体行使监督权的个人并没有“尚方宝剑”、更没有“免死金牌”,只有规范和程序所赋予的权限。 根据不同的监督主体,监督种类大致可以分为:立法机构的监督、司法机构的监督、行政机构的监督、政党的监督等等[31].将这些监督制度纳入法治的体系中,关键正是在于监督的权限和监督的程序: 权力分配和权力制约的原则要求明确配置各监督主体的监督权限,并且合理安排监督权和其他权力、各监督权之间的关系;监督权限的分配又是以整个宪政体制中的权力分配为基础的。例如,议会对司法权的监督决不同于议会对行政权的监督,这是由司法权的特殊性决定的[32],甚至有的国家明确规定议会不能对法院进行所谓的监督,否则就被视为司法不独立。我们将来应该明确:人大对法院的监督是不能采用对政府的监督方式。所谓“个案监督”等则打乱了权力分配的秩序,殊不可取[33]. 在分权制约的基础上,各种监督的展开还需要遵循正当程序;在正当程序的原则之下,各种监督制度由于权力性质的不同而有着不同的运行程序:例如立法权的性质决定了立法机构在程序上多采取事前监督的方式,而司法权的性质则使得司法监督主要为事后监督;又如,同为司法机构,法院的法律监督程序遵循消极、中立的原则,而检察院则以积极主动的方式展开监督程序——不同的监督程序背后蕴涵着同样的正当程序原则;而正当程序原则可以保障各种不同的监督之间分工明确、并行不悖。 在日益复杂的现代社会中,各种监督制度极为复杂,且自成体系,因而不可能对其具体内容一一尽述;但只要以分权制约和正当程序为原则,就可逐步将这些制度纳入现代法治系统中来,实现对传统监督制度的改造。 结语 中国传统的监督制度模式有其无法避免的缺陷,其根源在于传统监督模式是人治的方式;而“监督制度的改造”则是以分权制约和正当程序为原则,以法治的方式进行监督制度模式的变革。其中,分权制约是改造的基础,而正当程序则是改造的核心。 作为监督制度改造的基础,分权制约通过权力的分立和分配,打破传统监督制度所处的权力体系;然后建立权力间制衡的关系,形成新的合乎法治的各种监督。而这整个过程是一个“将价值问题转化为技术问题”的过程,需要一定的技术手段来解决各种具体问题。程序就是这个技术手段。而程序并非完全技术性的,其内部同样有着“程序利益”,具有独立性。也正因为如此,正当程序才得以游走于形式与实质之间、往返于事实与规范之际,成为“法制体系中最生动活泼的领域”。 [34]许多社会变革因而得以通过正当程序得以实现,对监督制度的改造也可以遵循这一道路。 应当看到,对监督制度进行改造,是由人治向法治转型过程的一部分。宏大的社会转型过程中难免以破坏规则、程序作为变革的代价;然而在多多少少带有权力色彩的“第一推动”之后,接下来应该走上“以法治推动法治、以程序推动程序”的良性循环,从而跳出“一治一乱”的历史周期。监督制度的改造便是此过程中具体而微的一例,分权制衡和正当程序的形成与其说是“毕其功于一役”式的静态过程,不如说是在运行中不断反思、不断改善、不断循环的动态过程。 注释: [1] Black‘s Law Dictionary Fifth Edition.West Publishing Co.1979,p1290. [2] 《人民日报》2005年2月17日新华社报道。 [3] 最广义的“监督”包括对君主、官僚和百姓的监督;但对百姓的监督通常属于普通的国家权力,例如连坐、保甲等等;而对君主和官僚的监督则属于对国家权力的约束,即狭义的、对权力的“监督”——从社会控制的角度看,两者的性质是不同的。本文所探讨的“监督”便是后者这种狭义的概念。另外,由于这一狭义概念与 “监察”类似,因此本文对“监督”和“监察”不作严格的区别。 [4] 《韩非子·定法》。 [5] 以上官制沿革参见吕思勉:《中国制度史》,上海教育出版社2002年版,第518-563页。 [6] 费正清:《美国与中国》,张理京译,世界知识出版社1999年版,第104页。 [7] 同上,第105页。 [8] 实行科举之后,监官主要来自于科举出身的进士,这个比例在宋代达到90%;在清代则明文规定只有进士出身者才能成为监管。参见 林雅:《中国封建监察制度及其得失评析》,载《法学评论》2004年 上一页 [1] [2] [3] [4] [5] [6] [7] 下一页 Tags: |
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