特点。自汉代起察官各自行事而又个别向君主“负责并报告工作”，虽然御史大夫是御史之率，但御史大夫对御史的监察权的行使无权干预。唐代虽有变化和例外——唐代建中元年以前，御史的监察权须受御史大夫的制约，但此制只在很短时期内存在。自建中元年以后，御史提出纠弹案不必经报御史大夫。此后历代的纠弹案的提出，均不由察官迳送审判机关，而是先呈报皇帝，而后才送审判机关[15].其次，监督的发动、进行和处理并没有严格意义上的法律程序，监督过程是权力等级体系下的一道道“手续”。因此随意性极大，如某些时期的“风闻言事”，以及明代的特务组织，都是有手续而无程序。再次，传统监督制度在职权界定和机构设置上以权力（尤其是君权）为中心，御史地位虽然有高低之分，但监察权却大体上是独立行使的。监督机构随着君主专制的加剧而呈现恶性膨胀之势，也是和缺乏正当程序的规制分不开的。

　　（三）各自权力来源与实际效果：与行政权是否成正比关系

　　弹劾制度自始便是议会的权力，“乃系议会代表人民，对于违法失职之官员，实行‘民主的罢免（democratic recall）’，以济司法制度之穷[16]”。从权力来源的角度，弹劾的权力源于议会；而最早的英国议会代表贵族和自由民，后来逐渐扩大为普选制下的全体选民，无论哪一时期，都代表了不同于王权的异质权力；弹劾制度也正是异种权力斗争的产物与手段。在现代宪政国家，议会代表民意和立法权，以弹劾为手段制衡强大的行政权力，藉以实现“主权在民”、“三权分立”等宪政原则。中国传统监督制度是一元化权力体系的一部分，“监督权”和其他政府权力都来源于君权，其目的都是为了巩固君权，只不过一为耳目、一为手足，分工不同而已。因此，从权力来源的角度，中国传统的这种完全“自我监督”的方式确实难以完成“约束权力”的社会功能：御史的监察权越盛，君权往往就越强；然而在西方恰恰相反，弹劾权越发达，表示君权最受削弱。而在君权高涨时弹劾权甚至被废弃。

　　另外，从制度的实际效果看，各国的弹劾制度实际上并不常用。且不论英国已有一百五十多年未动用弹劾；即使在弹劾制度发达的美国，立国二百多年来也仅十三起正式的弹劾案（截至2002年），而对总统的弹劾仅三件，并且只有两件成为正式弹劾案，而这两件均判为无罪[17].但是议会的这一权力始终对行政权保持着制衡和威慑的作用。究其原因，除了分权制衡的基础稳固之外，良好的程序设计也使得弹劾维持着确定性，不至于随着政局的变化而发生变动。

　　中国传统监督制度的实际效果则与之有相当的不同：首先，监官作为常设的监督者，监督行为发动得相当频繁，针对某官员的弹劾也很常见；其次，尽管弹劾很常见，但是被弹劾的大多是较低级的官僚，高级官僚很少见（而且往往涉及政治斗争），以致有“只拍苍蝇、不打老虎”之讥。相比之下，虽然许多国家如美国、韩国将弹劾范围定得相当宽泛，但在实践中则以总统、部长等高级政务官为多，兼及法官，而很少涉及一般公务员。

　　中国传统监督制度的这种状况很大程度上是由于制度缺乏明确的规则和程序约束，使得本来“约束权力”的制度成了权力斗争的场所；因此无论是监督的发动还是对监督的规避都有相当多的方式，而监督的结果往往取决于双方权力的较量——在一元化的权力体系下，这种状况被最高权力的君主所利用，成为君主操纵的“术”与“势”，而离“法治”则非常遥远了。

　　通过西方法治先进国家的弹劾制度与中国古代监督制度的对比，可以发现：尽管传统监督制度中有类似于弹劾的职能，但是无论是制度起源，还是权力运作过程、权力来源与实际效果，两者均有根本性的差异。通过以上的比较，我们大致可将其中差异归结为两项内容，即权力关系结构与权力运行程序。这在法律制度中就表现为权力制约原则和正当程序原则，这也是法治的重要原则。对传统监督制度的改造，也应围绕这两项原则展开。

　　三、从法治的立场反思传统监督模式

　　在建设法治国家的今天，我们的监督制度仍然存在着传统监督制度的某些基本特征，比如，缺乏权力分配与制约的制度化规则，缺乏正当程序的设计。从文化传统意义上看，当代中国监督制度同属于中国传统监督模式。我们如果要使监督制度既能够在当下继续充分发挥反腐败斗争的作用，又能够被当代中国社会主义法治的制度体系所包容和涵盖，就应当从法治的立场上，来冷静地分析传统监督模式的特征。

　　（一）以“人盯人”的方式实行监督，虽操作灵活，但效力缺乏稳定性

　　从法治的立场来看，传统监督制度的灵活性是建立在规范性的缺失之上，建立在对权力主体及其个人道德威信的依赖之上的，因而在彰显“实效”的同时也造成了监督效果的不稳定，甚至会造成制度本身的变异；这种不稳定的背后仍然是权力的博弈与斗争，而这种权争则是人治所不可避免的。

　　传统监督制度的另一个特点表现为操作中显得灵活、富于弹性。制度的灵活性使得监督者可以不拘成法，因时、因地制宜，便于发挥监督的实效。况且这种制度实施成本很低，操作简便，其功能也就更加显著，在简单的农业社会它是与当时社会关系的繁简程度相适应的。正如前文所分析的，传统监督制度的这种“实效”也是其生命力之所在，但这种“实效”即使在人治的传统政治中也只能治标而不能治本，遑论法治社会的要求了。

　　从更深层的角度看，传统监督制度的灵活性是以牺牲整体行政效率、造成监督效果不稳定为代价的：这是因为预设了“对监督者的极端信任和对被监督者的极端不信任”的制度设计前提——前者是出于人治的理想，认为掌权者必定是完美的；而后者则更多地是由于在现实中发现掌权者往往靠不住，而设置更高的掌权者进行监督。这种“人盯人”式的制度设置使得监督者与被监督者之间若不能一团和气甚至勾搭成奸，便往往成为势不两立的勾心斗角的政敌而公务被置于消极被动状态，难免会造成行政效率低下的后果。以宋代为例：台谏合一的御史台纠核范围遍及百官，往往以行政首脑宰相为主要目标；朝议时台谏官多于宰相作对，往往造成议而不决，贻误政务。甚至有论者认为“宋朝行政权之不能振作，监察制度不能不是一个重要原因[18]”。

　　这种灵活性所造成的不稳定，如果极端地发展，会造成监督制度在两方面的变异：一方面，如果放松对监督系统的控制，监督系统就会表现出与普通官僚系统高度的一致性，甚至自身也异化为官僚系统的一部分；另一方面，如果加强对监督系统的控制，监督系统则往往会异化为专制集权的工具，甚至成为特务机关：

　　监督系统自身官僚化及其危害以唐代的观察使制度最为显著。唐代的观察使即派往地方长驻的监督者，“不按察例按察，事事干预，渐渐变为州县地方官之长官，形成地方行政最高之一级，有如汉末之部吏一样，成为地方行政长官，于是地方监察制度亦即破坏了”。“观察使巡按边远省份者，即称节度使，即付以全权处理地方军事财政等重大问题，甚至用人权亦为其掌握，于是形成所谓‘藩镇’，后来节度使多委武人充任，所谓‘藩镇’即等于军阀的割据。安史之乱，即由此种制度产生。唐代之亡，亦即亡于此种制度 [19].”

　　而自宋代起，对于地方势力和各级官僚的控制逐渐加强；监督系统也就在一定程度上减弱了官僚化的趋势，但又滑向专制化的变异化形式。最显著的当数明代的厂卫制度，作为最重要的监督体系，已经成为君权完全控制下的特务机关。

　　（二）倡导清官能吏，监督者虽高风亮节大义凛然，但制度严重依赖于人的因素

　　从法治的立场上看，监督者因高风亮节、大义凛然而产生的权威只是制度外的因素

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