上做文章。由于种种原因，我们总是设计不出一套制度，能够在总体上根本性地将权力腐败控制在有限的范围内。其三，监督制度并没有正当程序，而只有层级密报关系。这种监督的方式和过程是没有定数的，历代监督均无程序可言。没有公开的程序，就不能广开言路，得不到社会监督，也就实现不了公正。

　　（五）小结

　　监督制度的原理是一种虚幻的假设。盛行于各朝历代的监督制度，无不隐含着这样的几个潜在的互相有逻辑关联的判断：第一，监督者总是最值得依赖的（这一判断是基于监督者与监督指挥者或发动者的人情化的密切关系，而不是理性化的法律关系）；第二，纵向的上位者对下位者的单向的监督是可靠和有效果的（而不是在权力关系中的横向设置的对立面双方的交涉与制约关系）；第三，级别越高的监督者越可靠（这是基于官僚政治中的行政层级的原理假想的信条）；第四，当监督力度不足效果不佳时，增加新的监督主体（一个新的监督主体即一个新的监督渠道）总是必要的（这是与刑法乱世用重典同出一辙的中国式法律制度原理，所以就出现纵横交错的多重监督）。然而，这四方面的潜在判断都只是虚幻的假设。

　　中国传统的政治思想对监督制度寄予厚望，但它是人治体系中的法宝，而不是法治体系中的制度。监督制度运行的内在机制是“人盯人”，所以个人因素决定了监督制度的有效性：当监督者个人为政素质是可依赖的，那么监督是有效的；相反则是无效、累赘的，甚至是专制的帮凶。也正因为如此，传统监督制度无法避免权力滥用、缺乏规范性、效果不稳定等缺陷，难以真正实现对权力的约束。传统的监督模式根本上说不是法治的制度。

　　前文所分析的传统监督制度的缺陷和弊端也不可避免地影响到当代中国的监督制度，如重视监督主体的组织建设而轻视监督权的规范化，重视制度运作的结果效能而轻视权力行使的过程的程序化，监督效果严重依赖于人的因素，寄希望于“微服私访”式的处理方式等等，仍然是今日所面临的问题。

　　当代中国监督制度从制度性质上看已经是社会主义政权下的监督制度，但是从文化传统意义上看，它仍然属于“传统监督制度模式”在当代的延续。当我们强调 “加强监督”的时候，总是从主体上考虑如何加强，尽可能地增加监督主体。我们今天庞大的监督体系就是在重视监督主体的背景下建立起来的。1954年宪法里有人大及其常委会监督、检察院监督，1982年宪法里规定了人大及其常委会、审计机关和检察机关，后来发现效果还不够，又在1986年恢复监察机关 [28].在反腐败运动中又发现法定的监督制度不够有力，再充分发挥执政党的纪律检查机关的监督作用。当我们强调“加强监督”的时候，总是在监督主体与人员构成上大做文章。比如设立若干巡视纠察组，专门设立巡视机构，增加了行政编制[29]，比如纪委监察部机关的大规模的干部轮岗交流，等等。这样的监督体系非常庞大，监督举措推陈出新，可是都不是采取治本的制度设计方案，而是基于应付时势和解决时弊的思路，还是依赖于传统的监督模式。从执政党的依法执政以及执政党的自身建设来说，党的纪律检查监督还应该与法治原则相协调。

　　四、以法治的方式改造传统监督模式

　　今天，全国上下都在呼唤制订一部《中华人民共和国监督法》，人们天真地以为用法律来确立监督制度之后就会使监督制度发生奇迹般的效果，或者以为能够彻底解决腐败问题。然而事实并不如此简单。你可知道，这《监督法》中的监督如果仍然是传统意义上的监督模式，那么即使让它冠以“中华人民共和国”也是改变不了它的传统的人治特征的。建议制定监督法的观点，只能成为忘杯热心肠的人们的政治话题，如果监督制度不改造成现代监督制度，监督永远会是被法治所排斥的作为另类而存在的制度。《中华人民共和国监督法》曲折近二十年的“难产”经历，除了立法技术上的不可行性之外，也侧面反映了监督制度如何进行现代转型的问题。 [30]要从根本上改变这种状况，需要对监督制度进行根本性的转变：以分权制约和正当程序为原则，进行监督制度的变革和运行。

　　（一）权力分配与权力制约

　　首先我们应当看到，权力分配与权力制约是实现对权力控制的基本条件，也是基本方式。控制权力的方式有多种，监督是控制权力（基本属于事后控制）的方式之一。但是传统监督制度并不以权力分配原则为前提的，所以监督这种控制才有那么多的弊端。如果有了其他更好的控制权力的手段，我们就不必象过去那样过多依赖于监督制度了。中国古代之所以需要监督制度是因为没有分权，监督者与被监督者实际处于同一权力体系中，它是以权力为中心的人治金字塔体系。

　　权力分配是实现对权力控制的基本条件，权力分配本身就能够实现监督所要实现的功能。通过法律规则来划定权力的范围、厘定权力与权力的关系。而不是通过 “人盯人”的监督关系来完成这种权力分配的。这样才能为监督制度的法治化提供了基本前提。有权力的分配就有了权力的界限，因而有了权力的制约关系，这才是关键的，它是权力控制的基本条件，没有这个条件，再多的监督机关和监督方式都会形同虚设，隔靴搔痒，也是资源浪费。这就是说，来自谁（哪个机关主哪个人）的监督并不重要，重要的是什么样的分权关系中的规范化监督。

　　就约束权力而言，权力分立和传统监督思想是一致的；但是约束权力的目的却不尽相同：权力分立是为了保障民权、防止暴政；而传统监督思想是为了加强对权力体系和对整个社会的控制、巩固一元化的君权——两者可谓南辕北辙。对传统监督制度进行改造，关键就是在根本目的上，改变传统思想，以现代分权理论和宪政制度为依托：藉由宪法，规范各种国家权力的性质，正确划分各种权力所归属的国家机构；从而防微杜渐，确保国家机构在握有权力的同时不会以此来侵犯公民的基本权利和自由。

　　其次，权力分配与权力制约也应当体现在监督制度内部。监督者的权力应当是有合理的分配的，也有合理的制约的，据此才能解决“谁来监督监督者”的问题。权力制约是建立在分权基础上的，同时由宪法规范和其他法律规范作为权力运作的规则，保证权力制约的稳定、和平与有效。

　　而就中国传统监督制度而言，既没有权力的分立，也没有规则的确立；在一元化的集权之下“监督权”等各种权力的运作缺乏稳定性和可预期性，因而也就不存在法治意义上的权力制约，而只有掣肘乃至党争。从分权制约的角度看，对监督制度的改造需要监督机关和监督者一方具有真正独立的权力，并且这种权力的分配和互相关系具有法律上的明确和有效的规范依据，这样才可能避免传统监督制度的种种弊端；同时在法治的基础上，将监督制度由“君主耳目”转变为公民权利的保障者。

　　（二）用正当程序改造传统的监督制度

　　我国监督制度多种多样，但正当程序原则和观念都应当在各种监督制度中得到体现。各种监督程序中都应当体现正当程序的对立面设置、公开、交涉等特质。

　　对立面即存在异质的利益对立或竞争的主体。要要使监督成为制度化的现代制度，成为与法治相兼容的制度，就有必要在程序中设置代表不同观点和利益的对立面。监督程序中的角色分化后，每一个角色都是以抽象的形式存在，这就体现了程序的特质——管理与决定的非人格化，由此使社会关系在程序中得以简化。尤其是在多元的监督对象和监督方式中，权力运作过程极为复杂，监督程序的这一特质降低了社会关系的复杂性，进而将各种与程序无关的因素排除在程序运作之外，以此防止监督过程成为实际存在的各方权力的角逐场；使得约束权力的目标得以实现。程序是在向全社会公开的情

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