，监督组织或者监督者个人通过道德行动建立的权威并不重要，关键是制度的科学、健全、明确和稳定。显然，传统监督模式的效果依然有赖于传统的“明君－清官（能吏）”理想。然而正如历史所昭示的，明君和清官（能吏）永远只是凤毛麟角，无法成为制度化的基础。

　　在法（制度）与人（道德）的关系上， 在规则与权力的关系上，传统监督制度都偏重于后者。传统监督制度在结构上以一元的权力为中心，实质就是一种人治的方式。而人治方式最显著的缺陷就是“有治人、无治法”，监督的效果严重依赖于监督主体甚至个人；私人关系也显得极为重要，包括监督主体与上级的亲疏关系、对皇权的忠诚程度、其个人品德、工作勤勉程度等等。皇帝的钦差大臣就是最受皇帝信任的，也是最忠诚的人，所以他的监督权是最大的，监督效果是最有权威和实效的。可是如果钦差大臣有失误的话，那么皇帝也跟着失误，整个制度乃至整个国家也跟着失误。在人治底下，监督的成败具有很大的偶然性。

　　也正因为如此，历代都极端重视监督者的个人素质——当然，在君权至上的人治体制下，最重要的“个人素质”便是对君主的忠心。在忠心之下，对监督者的素质要求主要有两方面：一是注重 “清谨刚介”之类的“职业素养”，即清廉、谨慎、耿直敢言、不畏权贵。所谓“婞直不畏于权势，继乃执我公宪，助兹朝治，使豪戚敛手，奸邪屏迹，允所谓邦之司直者焉。为官择人，与斯为善[20].”另一方面，对作为普通行政官员的素养，如从政经验等也有要求，有时甚至高于对其他官员的要求：例如明代规定到任六年以上的进士才有候补御史的资格，并且要求“政绩昭著”。[21]

　　此外，在错综复杂的政治环境中，负责纠弹的监官在行使职权时难免遇到各种阻力，此时监督的实现就往往还要依靠监官自身的威望、胆略乃至权谋等个人因素；而历代监督者也都不乏高风亮节大义凛然者。例如明代严嵩父子当朝时期，“窃政二十年，溺信恶子，流毒天下，人咸指目为奸臣”。凡弹劾严嵩的，不是被杀就是杖责流放，但监官们前赴后继、交劾不停。《明史》的作者感慨道：“当世宗之代，何直臣多欤！重者显戮，次乃长系，最幸者得贬斥，未有苟全者。然主威愈震，而士气不衰，批鳞碎首者接踵而不可遏……斯百余年培养之效也[22].”然而这赞叹也从侧面表明：这样的监官和这样的监督效果，在历史上毕竟属于“百年一见”的少数。而就监督制度乃至政治体制整体而言，这种对权力者人格的依赖都是很难靠得住的。监督者的这种个人品质完全是出于非制度化的因素，而制度有时还需要监督者为此付出巨大的代价。因此，衡诸传统监督制度下的监督者整体，不乏高风亮节大义凛然者，也不乏以权谋私滥用职权者，严重依赖于个人的制度因此极不稳定。

　　（三）“风闻言事”式的监督，权力范围宽泛却缺乏规范化

　　监督的设置其目标是正当的，所以过去总是赞成广泛的监督权，因为这符合正当性的目的。但是从法治的立场来看，监督权范围广泛并不是什么优点。法治原则恰恰强调权力的规范化，倡导权力控制。因为权力中央或权力核心重视监督制度，所以赋予监督者最广泛的监督权；因为监督者拥有最广泛的监督权，所以监督权力的界限是不确定的；因为监督者的权力界限不明确，所以监督权被滥用的现象难以从制度上加以避免。而监督权限与监督程序明确化，正是法治框架内的权力分配与权力制约的方式。

　　由于监督职权的重要性，历代都赋予监官很大的权力。以清代为例，都察院六科十五道的职权包括：建议政事权、监察行政权、考察官吏权、弹劾官吏权、会审重案权、辩明冤案权、检查会计权、封驳诏书权、注销案卷权、监察礼仪权，零零总总十大权力[23].“权重”固然有利于监督的实现，但和人治下的其他权力一样，这种“监督权”也没有规范性的约束和限制，极易造成权力的滥用。例如某些时期允许“风闻言事”，即御史只要听说某官员有不法行为，即使没有确凿证据也可以进行弹劾。这固然加强了监督，但同时也由于权力滥用，造成了统治秩序的破坏。康熙就曾评价道：“有人请令言官风闻言事……借端生事，倾陷扰乱，深足害政。”[24]

　　权力的滥用更造成监督者本身的失职乃至腐败，而这又会加重吏治整体的腐败。明代嘉靖前期，监官在纠核百官、臧否人物时“多任已意”，对“奉承齐备、礼貌足恭”者极力保举，对那些耿直者则“搜求细事、罗织人过”，致使贤愚难辨，败坏风气。例如地方官员为了讨好御史，常常放弃本职，整天簇拥御史尽情玩乐，使御史出巡“导从如云，饮食如流，全无清约之节，反生骚扰之害…… 本为安民，而反以劳民；欲振风纪，而反坏风纪[25]”。

　　权力滥用的另一面就是权力行使的非规范化，法律不作明确的监督权规定。虽然历代都不乏繁冗复杂的监督制度，但这些人治下的制度由于缺乏规范性的约束，使其缺乏确定性；监督的运作完全是以（正式的或非正式的）权力为核心展开的，制度本身往往是模糊易变的。例如权力标准总是造成“级别越高的监督者必定越可靠”的心理预期；在监督难以实现时，制度设计者往往增设监督级别，而苦主则求助于更高级别的机构——前者使得监督体系叠床架屋，后者则破坏了监督机制的均衡运行。

　　（四）监督效果虽能立竿见影，但治标难治本

　　传统监督制度能够持续千年而不衰，一个很重要的原因就是施行起来立竿见影。从表面上看，这是因为监督制度作为（相对）独立于普通官僚行政体系的政治力量，监督者能够比较容易地发现官僚行政体系在运作中的缺陷，在纠核时也较少顾虑；但追根究底，这还是由于监督者往往代表了最高权力，因而极具权威——推而广之，只要促成最高权力的关注，非正式的方式也能实现监督的效果，而且有时比正式制度更有效。例如君主（以及某些高官）的“微服私访”往往就是非常有效的监督方式；而“告御状”也成了启动最高权力进行非正式监督的常见方式——这些非正式的方式更渗入传统文化和大众心理的深处，其影响力持续绵延，至今不绝。但这种“实效”是人治下的权力关系运作的结果，在某具体事项上确实很有实效；但置诸全局，仍然是杯水车薪。例如君主的“微服私访”，即使真的如“戏说”中那样频繁，也只能考察极为有限的一时一地，并且在这有限的范围内也很难保证做到“明察秋毫”。因此，这种非正式的监督方式更多的只是象征意义，以及贫苦大众的自我安慰。

　　就传统监督制度的整体而言，在人治的权力体系下，所谓的“实效”只是治标；在面对人治本身的深层问题时就往往束手无策，难以治本，这明显地体现在君权对监督的影响上：作为监督体系的顶端，君权直接控制监督；若被纠核者为君主佞幸则往往“释罪不问”，甚至反将御史治罪[26]；另一方面，御史常因行使职权而遭打击报复，此时也需要依靠君主保护，所谓“御史绳奸佞……苟非人主保卫之，则亦为奸佞所噬矣[27]”。而在人治的制度发生根本性转变时，传统监督制度就更加黔驴技穷了。

　　从法治的立场看，传统监督制度的难以治本在机制设置上主要有三个原因，一是传统监督制度的意图，二是传统监督制度设计的重点，三是传统监督制度的过程是秘密化的，没有正当程序。首先，传统监督制度设计的意图放在出事后的察办，而不是从制度上杜绝官僚的被纠察事项的出现。其制度的机理类似于刑法的功能在于事后的惩罚和对未然的威慑。它们的区别只不过是：刑法是实体法，而监督是程序法。其二，传统监督制度设计的重点是主体及其级别，而不是职权与程序：“谁的监督最有力”，在这样的问题上大做制度设计的文章，而不是在“怎样的权力关系对监督最有力”

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