）权的行使同样是基于公共利益的需要，但是它与基于公共利益要求财产权“忍受”的理论基础并不相同。征收（征用）权来自于国家主权，它产生的时间要早于基于社会国家思想的财产权“忍受”，比如，1789年法国的《人权宣言》第17条在规定了财产权的神圣不可侵犯的同时，也规定，除非当合法认定的公共需要所显然必须时，且在事先的正当补偿的条件下，任何人的财产均不得受到剥夺。显然，公共利益在财产的征收（征用）中所起的作用与财产权“忍受”中并不相同。从本质上说，基于公共利益对财产的征收（征用）同样反映了公共利益与财产权的冲突，但是，这种冲突所导致的并非财产权的忍受，而是财产权的核心部分的“丧失”，即所谓的特别牺牲。对于这种特别牺牲，公共利益方——征收（征用）方——国家必须作出补偿，从而体现保障财产权的思想。同时，如果征收（征用）与公共利益紧密地结合在一起，如果没有“公共利益”的理由，任何征收（征用）都将视为国家对私人财产权的非法侵犯。所以，与其说在征收（征用）中发生了公共利益与财产权的冲突，不如说公共利益是作为征收（征用）的前提条件。

　　那么，这种导致财产权“牺牲”的公共利益到底是一种普遍的公共利益还是一种具体的公共利益呢？从各国宪法的不同规定实际可以看出端倪。总结一下，各国宪法对“公共利益”的表述有以下三种形式：第一，为了公共使用而征用。如美国宪法第5条修正案规定，没有正当补偿，任何人的私有财产均不得被征用为公共使用。日本宪法第29条第3款规定，私有财产，在正当补偿之下可收归公共使用。第二，为了公共福利而征用。如德国基本法第14条第3款规定，公益征用，惟有为公共福利故，方可准许之。第三，为了公共利益而征用。如意大利宪法第42条第3款规定，为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征用之。这三种表述中的公共使用、公共福利、公共利益是否等同呢？应该说，公共使用是古典征用理论的特色，即要求必须有一个公共事业（或者公用事业）的存在，且该事业有需要被征用之标的物时，方可认为有充足的征用理由。该理论的基础在于既然征用将损害财产的私使用性原则，那么要获得合法的依据，就必然是与私使用性原则相对的公使用性原则。古典征用理论主要是为了满足民生设施建设所需要之土地，故其范围较为狭窄。随着社会经济的发展，国家为了达成福利国家之理念，积极为国民提供福利，并强调社会正义，因此，征用的目的也不再局限于公共使用，以及于国家经济建设所需甚至有益于私人之目标。如政府为了满足住宅需要，征用必要之土地。德国学者将之称为公用征用向公益征用的转变。美国联邦最高法院也于1954年的Berman v. Parker案、1984年的Hawaii Housing Authority v. Midkiff案和1984年的Ruckelhaus v. Monsanto Co.案中将宪法第5修正案的公用扩张至公益。相反，公共福利与公共利益均作为不确定之法律概念，两者间的区分较公共使用与公共利益为难。台湾学者陈新民认为，德国基本法第14条中同时出现了公共福利和公共利益的话语，应认为两者之间存在差异。由于征用将产生一种对人民财产严重侵犯的后果，因此，其目的——公共福利——应有别于一般的公共利益，而毋宁为更重大的公共利益。所以，作为财产权“牺牲”的“公共利益”应视为一种特别选择的公共利益，一种紧急的公共利益，一种重大的公共利益。当然，宪法里面的规定仅是一种概括使用，其具体标准应由立法者以分散的各个法律的方式为之。[40]

　　四、“公共利益”在实践中的应用

　　我国现行宪法中的“公共利益”主要规定在征收（征用）补偿条款中，但实际上，“公共利益”在1982年修宪时就在宪法第10条第3款中出现，但是直到近来才引起人们注意，并且成为学界讨论的热点的诱因除了2004年修宪对其重新强调之外，更主要的在于修宪后一系列的严重侵犯财产权的事件。如江苏的“铁本事件”、[41]湖南的“嘉禾事件”、[42]北京的“野蛮拆迁”事件[43]等等。这些事件经过媒体的报道后，不由得引起人们的思考，为什么会有这么多的侵犯公民的合法的财产权的事件发生？这些政府的拆迁、征用行为是否符合宪法中规定的“公共利益”的标准？进而，宪法中的“公共利益”规定如何得到准确地应用？对此，笔者想选就我们生活中最常见的两类征收（征用）情形来分析“公共利益”在普通立法中的落实情况以及宪法对此的作为。

　　（一）征收集体所有土地中的公共利益

　　宪法第20修正案中对土地的征收主要是指对集体经济组织所有的土地的征收。这种集体经济组织所有的土地主要是作为集体经济组织的农业生产用地、集体经济组织的公共设施和公益事业建设用地、集体经济组织成员的宅基地。很多学者认为，对集体所有土地的征收之所以滥用，是因为《土地管理法》中没有对“公共利益”明确化。[44]对此，笔者认为，集体所有土地征收中的问题，并非完全归罪于普通立法的疏忽，而是我国的土地使用制度造成了“公共利益”的“稀释”。从《土地管理法》第43条来看，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。可见，任何建设用地都必须使用国有土地，现实中，这种建设用地主要有三种情况：（1）国家进行公共设施及公益事业建设需要使用集体所有的土地；（2）国有企事业单位需要使用集体所有的土地；（3）需要办理出让手续的土地。[45]从上述三种情况来看，只有第一种情况是属于公共利益，后两种情况均属于经营性的和主要追求经济利润的利益，并不符合公共利益原则，但为什么又必须要进行征收呢？这是因为作为“非公益用地”本来可以通过该土地的自愿出租、转让获得，但是，由于我国对集体土地和国有土地分别实行两种使用制度，国有土地可以实行有偿使用，可以进行出让、转让、出租和抵押等；而集体土地则不能进行出租和转让，且对用地方式进行严格的用途管制，因此对于非公益使用集体土地就只能通过征收为国有土地来实现了。在这种情形下，即使规定“公共利益”的原则，也只会导致将一些非公共利益的商业利益硬解释成是“公共利益”，从而使“公共利益”稀释化。这不能不说是“公共利益”与现实土地制度之间的矛盾。

　　（二）城市房屋拆迁中的公共利益

　　另一类比较集中的涉及公共利益的事件是城市房屋拆迁，城市房屋拆迁的目的是收回公民房屋所占用的国有土地使用权，由于我国实行土地与房屋分离的制度，所以，在《土地管理法》第58条规定了国有土地使用权收回制度以后，我国又建立了独立的房屋拆迁制度，这种房屋拆迁虽然表面是拆迁人与公民之间的关系，但实际上，拆迁人进行房屋拆迁必须获得国家颁发的拆迁许可证，所以，对公民房屋的拆迁本质上属于国家对公民房屋的征收。根据《城市房屋拆迁条例》第3条的规定，城市房屋拆迁必须符合城市规划，有利于城市旧区改造和生态环境改善，保护文物古迹。这可以被看作是城市房屋拆迁的目的。同时，作为其前提的国有土地使用权收回制度规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用

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