益

　　公共利益与社会利益更加容易混淆，这不仅因为社会同样是最大的共同体，而且在我国的普通立法上，往往将社会与公共利益放在一起使用。如《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《合同法》第7条、《外资企业法》第4条、《民事诉讼法》第217条等等都有相同的用法。以至于有的学者认为，公共利益、社会利益、社会公共利益在本质上并无区别。[20]对此，笔者认为，社会利益与国家利益一样，都是公共利益的下位概念。同时，对社会利益必须与国家利益对比来理解。我们知道，社会和国家无论从地域范围，还是从人数来讲，都是最大的共同体。两者的区分主要在于国家与社会的关系上。在马克思的市民社会理论中，市民社会与政治国家经历了一个从融合到分离的过程。在前资本主义的中世纪社会中，政治国家和市民社会是重合的。市民社会淹没于政治国家市民社会中，它们之间不存在明确的界限，国家从市民社会夺走了全部的权力，政治权力主宰一切，整个社会生活高度政治化。市民社会与政治国家的融合状态的结束是在资本主义时代完成的，导致市民社会与政治国家分离的是资本主义经济的产生和发展。市场经济的内在要求是私人的物质生产、交换、消费活动摆脱政府家长式的干预，实行“自由放任”，成为在政治领域之外的纯经济活动，从而达到财产关系乃至整个经济生活日益摆脱政治国家的直接控制的目的，使生产力在新的生产关系下获得更充分的发展。随着社会分裂为市民社会和政治社会两个领域，市民社会和政治国家就分别成为社会两大利益体系即私人利益和公共利益的代表。市民社会是特殊的私人利益关系的总和，政治国家则是公共利益关系的总和。因此在这种意义上作为社会中独立存在的个人就在社会担当了双重角色，他既是市民社会的成员，又是政治国家的成员。[21]当然，马克思并不意味着国家就真正是“公共利益”的代表，而是国家可以将各种利益上升到“公共利益”的层次，市民社会是私人利益的代表，也不是说市民社会的利益就是“个别”的，而是说组成市民社会的是抛却了“政治身份”的人，即普遍的人的利益的代表。因此，可以看出，社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，[22]以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。总之，在社会与国家高度融合的情况下，[23]社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。

　　（三）公共利益与集体的利益

　　集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。所以，集体利益与公共利益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。对于作为公共利益的集体利益而言，[24]集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下位概念。

　　（四）公共利益与公共秩序、社会秩序、社会治安、国家安全

　　宪法第28、36、40、53、54、110、120条中还有公共秩序、社会秩序、国家安全（祖国的安全）等用语，与公共利益又是什么关系呢？按照《辞海》的解释，公共秩序与社会秩序是同义语，是指为维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学秩序、营业秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。[25]社会治安是指维护公共安全和社会秩序。[26]显然，公共秩序或社会秩序、社会治安属于社会利益的一种。国家安全是指国家的主权、领土完整和政治制度不受外部势力的侵害。军事安全是国家安全的最重要组成部分，随着国际政治中的经济因素日趋重要，现在，经济安全和环境安全也已成为国家安全的又一组成部分。[27]可见，国家安全属于国家利益的一种。所以，公共利益应当包含上述概念。

　　三、“公共利益”在宪法上的意义

　　宪法为什么要规定“公共利益”，或者说，“公共利益”在宪法上的作用是什么？实践来看，主要体现在三个方面：

　　（一）作为基本权利界限的公共利益——我国宪法第51条之理解

　　基本权利的界限是指基本权利受宪法和法律保护的程度，基本权利虽然代表了一个人的自主行动的正当性，但是，这种自主行动却是有范围的，超出了该范围，基本权利的行使就是非法的，不仅不受法律的保障，而且要遭到法律的责难，甚至要为其所造成的后果承担新的义务。一般来说，宪法上对基本权利的界限规定有二，第一，基本权利的行使不得侵犯其他人的合法权益。第二，基本权利的行使不得侵犯公共利益。合起来称之为“权利不得滥用”的原则。公共利益之所以能够作为基本权利的界限，主要在于个人组成社会的需要，根据启蒙思想家的论述，个人组成社会之时，必然要让渡或放弃自己一部分的权利，即忍受社会对自己的权利在一定范围内的制约，这种制约就主要表现为公共利益的制约。

　　我国宪法第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。实际上就是对基本权利的界限的表述。其中，根据前述，国家的、社会的、集体的利益实际上就是指公共利益。但是，由于该条中使用了较为中性的“损害”一词，根据《法律辞典》的解释，损害就是指权利的不利益状态。[28]如果一来，似乎只要基本权利对他人的合法权益和公共利益造成损失，就是非法的。所以有学者认为，在实践中，某个公民既行使了权利和自由，而又不损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，这种情况是比较少见的。在绝大多数情况下，公民行使自由和权利必然地要损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，而且这是非常正常的情况。例如公民行使游行自由，必然地在一定程度上要损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。[29]学者的质疑是有一定道理的。笔者认为，由于该条中使用了较为中性的“损害”一词，所以就容易产生歧义。因为，对于造成其他公民的合法权益的损失和公共利益的损失来看，有两种可能：第一种是公民滥用其基本权利造成对上述权益的非法侵犯，这属于基本权利的界限问题。第二种是由于公民合法地行使其基本权利，而与其他主体的合法权益发生冲突的问题。这种冲突表现在双方均对同一客体主张利益，而且这种主张都是合法的，应受法律保护的，那么，为了解决这种冲突，就必须由一方作出让步或者牺牲一方，而满足另一方，这时，显然，对于作出让步或牺牲的一方来说权益遭受了损失。前述的公民行使游行自由的例子即属于此。所以，有必要对我国宪法第51条作出修改，使其真正行使起基本权利的界限的作用，宜将“损害”改为“恣意侵犯”。

　　（二）公共利益与基本权利的冲突

　　诚如前述，公共利益与基本权利的冲突不同于公共利益作为基本权利的界限，前者是基本权利的合法行使，是基本权利与公共利益的双方界限的重叠；后者是基本权利的非法行使，是基本权利超出自己的界限，侵入公共利益的界限。那么，公共利益为什么会同基本权利产生冲突，这就不能不首先从“利益冲突”的问题谈起。我们知道，利益体现了客体对主体的一种有用性以及主体对这种有用性的价值判断。而由于主体的多样性，必然产生各种各样的利益。但是，对于客观世界来讲，首先，客体是有限的，也就是说，不同的主体可能都对同一

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