，两种观点都有一定正确的质素。首先，客体对主体的意义必须是真实存在的，客体对主体没有意义，而主体误认为存在意义，那是利益不存在的表现，法律应当对此予以否定。其次，当然，即使客体对主体的意义真实存在，主体也有可能因为认识能力的缺陷或遐疵而没有认识到，甚至认为没有意义，法律应当分别情况，或者将利益向主体予以揭示，或者尊重主体的意思自治，不予理睬。再次，也是最重要的，当主体之间均对同一客体主张利益，或者主张没有利益的情况下，法律应当发挥其“定分止争”的作用，居中评判双方的利益的客观性。所以，对法律而言，利益的主体性和客观性都是有“意义”的，从而，一些德国学者在法律上区分不同的利益现象就显得特别重要。Neumann将利益分为主观的利益和客观的利益，主观的利益是团体内各个成员之直接的利益，而客观的利益则相反，不再是存在成员的利益，而是超乎个人利益所具有之重大意义的事务、目的及目标。质言之，利益可有个人直接享有和其他目的所享有两种。[9]沃尔夫也将利益分为主观的事实性利益，即特定主体与特定客体之间的实在关联性。这种利益的程度、范围以及有关主体的评价取决于主体，特别是主体的要求、活动范围和判断能力，和客观确定的现实利益，其存在和价值大小与主观的事实性利益的存在和大小没有关系，在这里，（物质或者精神）客体并非（像主观利益那样）取决于特定的事实，而是取决于被规定的权利、目的和目标，以及以此为根据作出的正确判断。[10]实际上，这两种分类照顾到了利益的主体性和客观性。其中，所谓主观的利益，就是主体本身所感受到的或所认为存在的利益，[11]是强调利益的主体性；所谓客观的利益，是指主体本身可能没有感受到或认为不存在，但实际上存在并对主体有意义的利益，是强调利益的客观性。这种分类预示了主体对利益认识的不完整性和对利益进行法律评价的必要性。

　　（三）公共利益

　　通过对“公共”和“利益”的分析，我们可以看到，公共利益是相对于共同体内的少数人而言的，客体对共同体内的大多数人的主客观统一的意义。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。笔者在这里所采用的定义方法比较倾向于一种实证的态度，这与一些人所提倡的将“公共利益”价值化的定义是不同的。事实上，笔者认为，确定一个在价值上优先的公共利益是不可能的，也是不必要的，而且，由于价值本身的争议性，反而增加了确定什么是“公共利益”的困难。反倒不如将“公共利益”视为一个实证化的概念，即只要符合为共同体中的大多数人有益即确定为公共利益，至于这种公共利益是否具有价值上的优越性，则只有通过具体的价值衡量才能得出结论。可以说，如何克服从价值化的取向来定义公共利益是当代学者所要面临的难题。

　　公共利益的另一个难题在于谁来主张公共利益。根据公共选择的理论可知，每个人都是理性的、经济的算计者，因此，对于能够个人带来好处的利益是乐于去主张的，甚至是“据理力争”。但是，对于个人之外的大多数人的利益，如果与个人无关，甚至有害于个人，基于成本利害的算计，不仅不会主张，甚至会反对。即使个人也可能从中受惠，同样基于成本的算计，个人会产生“搭便车”的思想，等着其他的受益人去主张。因此，对于大多数人的公共利益，容易出现主张者的缺位的问题，鉴于此，必须成立专门的组织来代表大多数人来主张公共利益。这种组织最常见的就是国家机关、国有的企事业单位、社会中的公益组织等等。[12]

　　所以，在现代社会，公共利益并不缺少主张者，但是，这里又存在一个新的问题，主张者作为共同体中大多数人的代表，其对公共利益的认识是否可能与大多数人的认识偏离，或者说，主张者可能没有尽到代表大多数人的义务。现代社会对这个问题的解决方法是，通过法律将一些普遍性的公共利益确定下来，作为对主张者的“诫条”，从而保证主张者主张义务的履行。因此，在完全信赖主张者的情况下，可以认为主张者所主张的公共利益是对共同体中的大多数人有意义的，甚至这种意义是共同体中的大多数人不一定认识到的。于是，与主观的利益和客观的利益的分类相仿，也就出现了主观的公共利益和客观的公共利益的划分。如德国学者Neumann将公益分为主观的公益，此种公益是基于文化关系之下，一个不确定之多数（成员）所涉及的利益。另一个是客观的公益，这种公益，是基于国家、社会所需要的重要之目的及目标，因此，这种客观公益率多以信赖国家机关或地方自治团体之方式，籍着彼等机构，以合乎目的性考虑（即本于职权，斟酌事务情况而行为）即可达成公益之需求。[13]沃尔夫也认为，事实性的公共利益是指（国家）主体的事实性利益，有时以决议或者公众意见的形式直接表达出来，但通常由共同体的机构公职人员阐明。客观的公共利益是指经正确认识的共同体利益，例如和平的社会秩序的维护，人类尊严和名誉的保护，占有权、财产权和从事法律行为的权利，教育和文化、经济和环境的条件和促进，建立和维护与各自具体情况相应的实体法律状态等。这种公共利益是作为法律发现和立法行为基础的抽象原则。[14]

　　由于公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险性，由法律来确认或者形成客观的公共利益成为法治社会的普遍做法。这一方面在于法律的程序性，保证了公共利益的客观性。即民主的立法过程，使得多数人的利益得以表现，另一方面，法律的明确性，也使得公共利益的主张者，可以籍此来积极的主张公益，促进公益的实现。因此，以严格采法实证主义的凯尔森学派，甚至直接认为，将国家目的予以法制化，才完成承认其为公益的过程。而所谓公益必须获得国家承认之后，方有公益之价值。[15]凯尔森曾谓，整个法制度不过是公益之明文规定。[16]所以，现在所谓的公共利益，往往就是指实定法上的公共利益。当然，由于立法者所代表的共同体的不同，实定法上的公共利益是由不同层级的立法来完成的。比如表述行政区域利益的地方立法，表述地区自治团体利益的民族区域自治、特别行政区、基层群众自治组织立法，表述职业、性别、年龄、身体、身份团体利益的特殊人群立法等等，而国家和社会的利益的往往由宪法和立法机关的法律来表述。

　　二、 “公共利益”与我国宪法上近似概念的辨析

　　我国宪法中除了公共利益的表述外，还有国家的利益、社会的利益、集体的利益、公共秩序、社会秩序、社会治安、国家安全等表述。这些概念之间是什么关系呢？学者们对此众说纷纭。

　　（一）公共利益与国家的利益

　　国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性。因此，有的学者将国家利益等同于公共利益，[17]对此，笔者认为，国家利益作为公共利益的下位概念，具有其独特的内涵。从最一般、最抽象的意义来说，所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。[18]所以，国家利益往往侧重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益，根据马克思主义的观点，统治阶级的利益是否与公共利益一致，与国家内部统治阶级与被统治阶级之间的关系而定，在少数人作为统治阶级的情况下，统治阶级的利益并不全是公共利益，而只是统治阶级的“私益”，但由于统治阶级掌握着国家政权，因此，“为了达到自己的目的就不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益。”[19]在多数人充当统治阶级的情况下，显然，国家利益与公共利益更具有切合性。但无论如何，国家利益与公共利益并不能划等号，国家利益主要包括国家的安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等等，以维护统治阶级的政治统治为目的。

　　（二）公共利益与社会的利

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