客体主张利益。其次，主体的认知水平是不同的，无论主体是否正确、完整地认知了客体的利益，它都可能主张出来。因此，不同的主张之间就存在差别。这种有限性和差别性导致了利益的冲突。利益的冲突是全方面的，即不仅发生在个别利益之间，比如私人与私人之间，而且在公共利益与个别利益之间。[30]而法律在利益冲突中起什么样的作用？诚如美国法哲学家博登海默所指出的，法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，而“这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现”。[31]德国的利益法学及由此而发展出的评价法学更明确承认，法律的目的就在于“以赋予特定利益优先地位，而他种利益相对必须作一定程度退让的方式”来规整个人或团体之间的被类型化的利益冲突。[32]但是，诚如我们前面所说，解决利益冲突的问题是由不同层级、不同部门的法律来完成的，对于私益之间的冲突，往往由私法来完成，而作为公共利益代表的公法，主要解决公益与私益之间的冲突。

　　公益与私益发生冲突时怎么办？[33]罗马时代的学者西塞罗曾说，公益优先于私益（salus publica supremea lex esto）。这种认识建立在公共本位的思想基础上，是古代国家崇尚“共同的善（common good）”的结果。但是，自启蒙以后，尤其是康德的“个人是目的，不是手段”的思想的提出，近代国家逐步转向以个人为本位，在这种思想下，当公益与私益发生冲突时，一味强调公益优先就失去了道德基础。因此，需要为公益与私益的冲突确定新的解决规则。这种新的解决规则要求由中立的第三者对公益和私益在“质”和“量”上进行评价，从而确定哪一种利益首先作出让步。这种让步分为两个层次：第一，如果对于作出让步的利益来说，这种让步并未导致其核心成分丧失，即该利益还可以通过其他途径获得实现，那么，这种让步就表现为一种“忍受”。如前述的公民行使游行自由的例子，公民的游行可能给其他公众的交通利益带来损失，但是由于这种损失并未完全导致其他公众的交通利益丧失，其他公众还可以选择其他道路到达目的地，在此情况下，其他公众需要忍受这种不利。第二，这种让步造成了利益的核心成分损失，即以一种利益的牺牲换取另一种利益的实现，那么，必须由获益的利益方对受到损失的利益方进行补偿。这种“忍受”或者“牺牲——补偿”的模式已经远远不同于近代以前的单纯的“服从”模式。首先，要让私益作出让步，必须说明理由，并进行论证。如果不能证明公益所承载的价值优先于私益的价值，私益就不能作出让步。其次，如果私益的让步导致其核心成分的丧失，则必须对私益的损失作出填补，保证其恢复原状。可见，这里面贯穿的一个前提是：私益不能随便受到侵犯。因此，现代社会，解决公益与私益的冲突问题，最关键的是对公益和私益在“质”和“量”上分别进行评价。所谓质的评价，是指如果公益和私益承载不同类型的价值，那么，以对受益人生活需要的强度而定，凡是对满足受益人生活愈需要的，亦即与生活需要紧密性愈强的，即是“质最高”的价值标准。“质最高”的价值应当优先满足。所谓量的评价，是指如果公益和私益所承载的是同种类型的价值，那么，以受益人的数量而定，尽可能使最大多数人能均占福利的为“量最广”的价值，“量最广”的价值应当优先满足。[34]当然，这种“质”和“量”的评价不是普适性的，它必须根据具体的“个案”来衡量。

　　如果说私益只代表了个人对客体的有用性的一种主观的评价的话，那么，将私益上升为权利就是让这种评价更加“客观化”、“正当化”，它代表着获得了公共认同的一种价值评价。因此，权利与利益是不同的。[35]现代国家，基于个人本位的需要，将一些对于个人来说普遍的、不可缺少的利益写入了宪法，成为个人的基本权利。这种基本权利带有极强的防御性和对抗性，不仅是其他人不能随意侵犯，即使是作为公共利益代表的国家和其他公团体没有正当的理由也不能侵犯之。基本权利虽然无法避免与公益的冲突，然而与公益与私益的冲突不同的是，要想让基本权利作出让步是更加困难的，因为基本权利本身就承载了一种至高无上的价值，这种价值是基本权利成为一种绝对的诉求。所以，当基本权利与公益发生冲突时，必须在基本权利与公益间进行价值的衡量，而这种衡量主要是一种“质”上的衡量，[36]衡量的标准是将公益化约为另一种个体的“权利”，[37]事实上，由于法律价值在一定范围内具有较为明确的价值秩序，因而在此范围之内，权利位阶也相应具有相对确定性，并进入法规范的层面。如在一定意义上或一定限度内，生命权的位阶高于人格权，人格权的位阶高于言论自由，言论自由的位阶高于营业自由。但是，诚如学者所言，这种权利的位阶并不带有绝对性，主要是因为法律价值具有一定的流动性，必须联系具体的条件和事实才能最后确定，如在近代宪法阶段，西方各国本来均曾偏重于对经济自由的保障，而在进入现代宪法阶段之后，精神文化活动的自由，尤其是其中的表达自由则获得了“优越的地位”。为此导致权利体系的内部结构非常复杂，许多权利因其价值地位的非确定性而处于相应的不确定的位阶之上，往往需要通过个案来把握。[38]

　　（三）公共利益与财产权的关系

　　公共利益是一切基本权利的界限，财产权也不例外。因此，个人的财产权的行使不得恣意侵犯公共利益。但是，公共利益与财产权的关系更主要地体现在近代以来，公共利益与财产权越来越频繁的冲突，从而导致宪法对财产权从绝对保障走向相对保障。

　　公民的财产权起初是作为与生命、自由并列的对人最重要的三大权利而出现在宪法上的。由于将财产权视为人延续生命的基础，财产权被视为绝对“不受侵犯”的权利，比如，1789年法国《人权和公民权利宣言》第17条宣布，财产是神圣不可侵犯的权利。但是，随着社会财富的积累，人们发现，财产权并不都是为了满足个人的生命需要，一部分财产被用来进入生产领域和流通领域，成为个人获得经济利益的渠道。由此所带来的资本的垄断和贫富的两极分化，这不但引发了劳工和穷人的反抗，另一方面也削弱了资本主义经济的自身发展。由此，进入20世纪以后，许多资本主义国家不得不放弃自由放任的经济政策，转而强调国家对经济的积极干预，同时，受当时的社会主义运动的影响，先后或多或少地采行社会改良主义，企图在维持资本主义私有制的前提下，通过限制私有财产权，加强社会福利，缓和劳资矛盾。反映在宪法上就是财产权被视为一种相对权利，承认可以基于公共利益对财产权进行限制。

　　实际上，从绝对权利到相对权利，这反映了财产权在基本权利体系中的位阶的变化。现在，美国宪法对财产权实行双重标准的审查理论，认为财产权弱于其他权利，如人身自由、言论自由、出版自由、种族平等、宗教平等、普通及平等之选举以及刑事被告权利之保障。[39]因此，如果某一公共利益可以化约为上述权利中的一种，就可以要求财产权主体对公共利益作出让步，如魏玛宪法第153条第3款，所有权的行使，同时必须有利于公共福利，这一规定同样为战后德国基本法第14条第2款所沿用。日本宪法第29条第2款规定，财产权之内容，应适合于公共福利，由法律规定之。财产权对公共利益的让步只是财产权人的一种忍受，由于这种忍受对所有人普遍适用的，所以这种忍受并不需要受益的公共利益方的补偿，而毋宁是财产权人所负的一种社会义务。

　　相比之下，另一种公共利益与财产权发生冲突的情形就“激烈”的多。这就是国家征收（征用）权的行使。虽然征收（征用

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