正因为如此，行政程序法越来越受到我国学界和立法机关的重视，想来它的正式出台已为期不远。但是我们不应只注意具体行政行为的程序法制建设问题，还应注意抽象行政行为的程序法制建设问题。为此笔者呼吁应该把立法听证等抽象行为的程序法制建设问题提上重要日程。随着依法治国、健全市场经济体制和加入WTO后法治环境面临的挑战，对立法质量的要求越来越高。而提高立法质量的根本途径是发扬民主，使人民群众有切实可行的渠道充分表达他们的意愿，实现对立法的积极参与。立法听证制度就是推进立法程序民主化、科学化，以利于提高立法质量的重要方式和途径；但是立法听证在我国还缺乏制度化的构建和创设，这一制度在我国尚处于初创时期，各方面都还不成熟和完善，急待加强、加速其建设。立法听证，是立法程序民主化、科学化的核心内容，其本质含义在于通过公众参与立法来达到监督立法活动，因此立法听证具有在立法工作中坚持实事求是，保证法律的公正性以及保障公众能平等有效地参与立法从而达到监督立法活动的目的，并能使民众在其中接受到法制宣传和教育之重要功能。立法听证作为一种程序性制度有其阶段性、准司法性、法定性、职权性以及普遍适用性（既指普遍适用于法律、法规等的制定，又指通过立法听证所制定之法不指对特定的人和事，而是指对法律所要规范的所有的人的行为和事件，因此从这个意义上说，立法听证比司法听证和行政听证其影响更大、其作用和意义更为重要）的特点。立法听证的基本原则应包括公开原则、公正原则、职能分离原则（指调查、听证和裁决分别由不同的机构、组织或人员来实施）、案卷排他性原则（指行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人未知悉和未论证的事实为根据）。关于立法听证程序的种类，依据一定的标准，大体可分为：正式听证（是指有权机关在制定法规时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，有权机关基于听证记录做出决定的程序）和非正式听证（是指有权机关在制定法规时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供有权机关参考，有权机关无须基于记录做出决定的程序）。而正式的听证会的召开可以分为两种情况：法定听证和决议听证。所谓法定听证是指如果提出听证的人数达到法定人数要求时或者法律对某些议案有明确的听证要求时，有权机关就必须举行听证。所谓决议听证是指有权机关对某些法案有权通过决议方式来决定是否需要举行听证。

　　（四）积极发展非政府组织并加强其法律规制，增强市民社会的自治能力

　　中国对非政府组织的关注，是与近些年来发展市场经济，转变政府职能，出现了国家权力（特别是行政权力）的社会化趋势，要求将传统由行政机关行使的一些职能（管理、监督、服务、协调等）转化为（实际是交还给）有关社会组织（如中介组织等非政府组织）来行使，以更好地服务于市场主体，培育和发展市民社会的自治能力同步的。关于非政府组织，一般认为是指除开政府组织即所谓“第一部门”或政治部门以及营利组织即所谓“第二部门”或经济部门之外的社会组织，即所谓“第三部门”；或者说是处于国家机关与企业之间或政府与市场之间的那些社会组织。其组织形式和活动范围非常宽泛，但又须受到相关法律和规章的制约。按照我们的初步理解，中国的非政府组织除了中介组织之外，还包括事业单位、社会团体、民办非企业单位以及基层群众自治组织（村民委员会、居民委员会）等社会组织。当前，非政府组织在中国的经济和社会生活中的作用和地位，越来越显得重要和突出。其数量和种类都有了很大的扩展。它是深化经济和政治体制改革，发展市场经济、民主政治，实行“小政府、大社会”的必然要求；也是社会组织程度提高、自治能力增强，需要实行政治国家和市民社会二元分离，以进一步增强人民群众的主人翁地位和作用的客观反映。但是由于非政府组织在中国是一个新的概念，涉及到许多新的社会组织形式、活动方式和法律问题；而且人们对它的认识颇不清楚、明晰，学界对它的理解也颇不一致，甚至多所歧见。因此，我国对非政府组织及其法律问题的研究十分欠缺，实际尚处于起步阶段。在实际生活中许多非政府组织其组织和活动都极不规范，更远没有作到制度化、法律化，甚至在一定领域和程度上处于混乱、无序的状态。其存在的问题主要表现在：（1）布局不合理，发展不平衡，以至目前一些非政府组织呈现“乱办、乱管、乱执业”的混乱局面。（2）体制不顺，地区、部门、行业分割比较严重；非政府组织难以协调运作，竞争机制扭曲。（3）定位不准，官办或半官办色彩浓，容易导致政、社不分或以政代社，使非政府组织失去独立性、公正性。（4）特别是法制建设滞后，规章制度不完善，自律机制不健全。具体说来，一是法律体系不完备，直接以非政府组织为规范对象的法律、法规、规章不多，还未形成体系。多数非政府组织游离于国家法律之外，靠部门政策来约束。二是已有的这些法律规定也比较原则、笼统，权利权益不够明确具体，责任难以落实，公正执法难以保证，而且实践中出现了诸多不适应的地方，均影响了非政府组织的健康发展，需要不断修改和完善。三是执法和法律适用问题更多，特别是法律监督和救济机制和渠道不畅，加之由于部门利益法制化，更影响、障碍了非政府组织向规范、健康的方向发展。四是法制建设滞后还表现在许多非政府组织的规章制度不完善，自律机制不健全，也导致其法律责任和经济责任不明确，影响了非政府组织的顺利发展。而且，非政府组织的法律地位、法律关系和法律行为等都具有复杂性、多重性，既有民事法律关系，又有行政法律关系；正因此，非政府组织适用的法律规则跨部门，既有私法也有公法。因此，就必将导致其监督和救济的途径和方式也会各有不同，例如仅就司法救济而言，既可以适用民事诉讼，也可以适用行政诉讼。更增加了对非政府组织的管理及其发展的繁难性。

　　因此，发展我国的非政府组织并加强其法律规制，乃是十分复杂艰难而又意义重大的事业。目前应采取的系列措施就包括诸如：（1）加强和改善对非政府组织的依法管理，理顺登记管理机关、业务主管部门、非政府组织三者之间的关系。（2）落实和加强对非政府组织行为（包括具体行为和抽象行为）的法律规制，使其严格在法律规定的范围内活动。包括非政府组织无论其创立、变更、终止，或是运行、活动和履行其各项职能，以及制定和贯彻执行其内部规章等，都必须依据法律的规定和法定的程序进行。（3）强化非政府组织的自律机制，包括强化其行业自律以及非政府组织的内部自律。（4）落实和加强对非政府组织的法律监督和救济。从而一方面，切实保障其正当权利和合法权益及其独立的法律地位，以促使和激励其充分发挥在本行业、本领域内的积极作用；另一方面，又要防止和救治因非政府组织的行为违法而给公民和社会造成的损害。从而努力把非政府组织纳入法制的轨道内运行。

　　还应注意对非政府组织发展中的重要问题的研究和实施。诸如：（1）注重总体规划，建立建全非政府组织发展体系。要在对现有非政府组织进行清理、整顿的基础上，依照国家经济和社会发展总体发展规划和目标，构建布局合理、功能齐全、适合我国国情、又符合国际惯例的非政府组织发展体系。（2）理顺体制，深化改革，逐步建立和完善适应我国经济和社会发展需要，符合非政府组织自身发展规律、充满生机与活力的非政府组织管理体制和运行机制。要通过认真实行政（府）企（业）分开、政（府）事（业）分开和政（府）社（会）分

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