上实现由权威行政向民主行政、从人治行政向法治行政、从任意行政向规范行政、从经验行政向科学行政或理性行政、从消极行政向积极行政、从干预行政向给付行政等等的转变，并注意行政管理的可持续发展，树立生态行政观。

　　进而，在行政权宗旨、行政目标、行政手段和行政方式上也要实行一系列深刻转变。诸如：在行政立法和执法上都要从重视行政主体的职权和相对人的义务，转向重视行政主体的责任（包括其程序义务）和相对人的权利；应当明确，对相对人权益的保护不是行政主体的恩赐和施舍，而是其必尽义务和职责。应当弱化行政权及行政行为的命令性、强制性色彩，强化其指导性、引导性和服务性的色彩和功能；从而将传统公共管理的主体中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义；并通过深化依法行政，确立行政法就是“管理管理者的法”、“规制管理者行为的法”、“对管理者行为进行监督的法”的法治行政观念。

　　（二）牢固树立权力制衡的理念，关注行政控权机制和价值的新发展权力制衡或分权制衡是宪法的一项基本原则，它是人们为优化权力配置所必须共同遵守的一个客观法则，凝聚着人类宪政文明的普遍经验和智慧。它不仅具有防止由于权力过于集中、不受到约束而易导致专制的消极意义，而且有优化权力结构、合理配置权力，并保证政府权力只能在宪法和法律范围内有效行使和运行，使之不致违法、越权、失职的积极意义。权力制衡的完整涵义既包括横向度的立法、行政、司法权等不同系列权力的合理配置和相互制衡，又应包括纵向度的中央与地方等不同层次的权力的合理配置和相互制衡。因此，作为一项宪政原则，它有着丰富而深刻的内涵。如果把“权力制衡”的“权力”的外延扩展到政治权力乃至社会权力，那么它适用的范围更加广泛。事实上，现在在一些国家它已延伸至政党关系之间，成为调整党派关系的一种手段。在我国则还可以延伸至调整诸如公、检、法之间，以及党、政之间，乃至政、企之间的关系等等。权力制衡也即权力自律或自我制约，所以说“宪政把自我制约的概念首先适用于政府，然后适用于它在任何地方可能发现的重大权力机构”[4]（P107）。

　　而且权力制衡的所谓“制衡”，不仅指“制约”和“限制”，还包涵有“协调”和“衡平”的价值功能。即通过权力制衡或分权制衡来达到国家权力的“协调”和“衡平”。所以如果说，孟德斯鸠为完善近代资产阶级立宪主义而提出的“三权分立”原则所强调的是不同系列的国家权力的相互制约和限制的话，那么特别是到了现代社会，分权制衡原则已成为调整资产阶级内部矛盾和协调国家机关内部关系的重要手段，即在对国家权力进行制约和限制的同时，还发挥着一定的协调和衡平的作用和功能。

　　正因为权力制衡具有的丰富而深刻内涵，使它成为人类宪政文化的宝贵精神财富，体现着人类宪政文明的普遍智慧和经验之间结晶，乃至已是无论资本主义宪政还是社会主义宪政都普遍认同的一项重要原则。我国实行的人民代表大会制度基础上的“一府两院”宪政体制，虽然本质上不同于西方国家的三权分立，而且强调分工与合作；但是经由人民代表大会产生、并对她负责、受她监督的“一府两院”同人民代表大会所分享的立法权、行政权、司法权之间，事实上从某种程度上也体现着权力制衡的精神和原则。否则，如果象巴黎公社那样实行彻底的“议行合一”，就没有必要再产生“一府两院”，并分享立法权、行政权及司法权了。实际上可以认为，我国的人民代表大会制度正是吸收人类宪政文明的普遍智慧和经验而构建的社会主义宪制的结果，是对巴黎公社制和早期苏维埃制这类尚不成熟的社会主义政制的扬弃和发展的成果。

　　因此，我们应该理直气壮地牢固树立起权力制衡的宪政理念，以发展和完善我国包括行政控权机制在内的整个权力制衡机制和体制，推进中国特色的社会主义宪政建设。为此，应注意以下重要问题：1.行政控权机制应从偏重对具体行政行为的监控进展到对具体行政行为的监控与对抽象行政行为的监控并重；从偏重司法审查到司法审查与行政程序并重，而且不应只注意具体行政行为的程序法制建设问题，还应注意抽象行政行为的程序法制建设问题。因此，应该把对抽象行政行为的司法审查以及象立法听证（包含行政立法听证）这类抽象行为的程序法制建设问题提上重要日程。2.围绕行政控权的价值模式的选择，应注意使制约机制和激励机制相结合，控权与授权相结合，公平、公与效率、效益相结合。应在对行政权进行严密监控的前提下，注意调动和发挥行政主体的职务积极性，维护行政主体自身的合法权益，使其自觉地接受监控。应在充分授权的同时进行充分的监控，从而使行政主体依法充分地行使其职权，尽职尽责，提高行政效率，又有效地防止其滥用权力，忠诚地为人民服务。

　　（三）加强吏治，反腐倡廉，健全监督体制和机制我们认为，应该按照以下“七字方针”①来加强和完善我国的监督体制和体系建设。一是“高”，即提高监督机关的地位，其地位必须高于被监督者，尤其是监察、纪检等专司监督职能的部门的地位要提高，以克服因同级辖属导致监督无力的缺陷，改变监督机关“位低、权微、手段软”而不能实施有效监督的状况。因此，行政监察法中规定的“平级监督平级”的条款；行政诉讼法中规定的级别低的人民法院审理级别高的行政机关为被告的行政案件的条款，实际上都很难发挥监督作用，应修改。二是“大”，即宪法、法律应赋予其更大的权力和具备更强有力的手段，以改变监督机关“位低、权微、手段软”而不能实施有效监督的状况。三是“专”，即监督者应专司监督之职，不应兼司他职。各级人大都有监督政府的权力，可是都没有设立专门的监督机构，应在县级以上各级人大设立监督委员会。四是“独”，即监督者的独立性要强，依法独立行使监督权，实行垂直领导体制，人、财、物方面不能受制于被监督者。五是“合”，即在社会主义国家，党和政府的监督机构（如纪检和监察）合署办公，对此不能斥为“党政不分”；党政不分是指党委不要去代替政府事务的管理，监督权不能仅作为政府的事务来看待。“合”的意思还应包含各种监督，以执政党的监督为“龙头”，拧成“一股绳”，形成强力。六是“联”，即健全党和国家各方面监督的联席会议和联系制度，并通过统筹协调、沟通协作，使分散的监督形成有机的整体，发挥系统优势以形成监督合力，形成严密的监督网络。七是“保”，即对行使监督权的人员应有强有力的保障，包括人身、住宅、财产安全等保障，以消除其后顾之忧。此外，还建议应建立统一、完整、独立、强有力的国家廉政机构，其名称可以叫作国家廉政委员会。对中央和地方立法、司法和行政部门的所有国家工作人员，国有企业、事业单位的管理人员（混合企业中国有股份的代表）贪污、贿赂、滥用职权、以权谋私等一切基于职务的违法犯罪行为行使立案侦察、逮捕和追诉权。国家廉政机构依法独立行使职权，不受其它国家机关、政党和团体的干涉。并制定国家廉政委员会法，重点内容是确立国家廉政机构的独立地位、规定国家廉政机构的组织结构、权限范围以及工作程序等。以作为国家廉政机构的组织法和运作的基本法。·36·①此“七字方针”为西南政法大学王连昌教授所提出并为王学辉副教授在有关文章中作过阐述，这里作了些充实和补充，特此说明并于致谢

　　三、加强依法行政，促进中国特色社会主义宪政建设

　　中国特色社会主义宪政建设的内容非常丰富，范围极其广泛。从广义上讲，我国行之有效的基本政治制度和宪法制度的健全、发展和完善，都属于中国特色社会主义宪政建设的

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页