的行为都是违法的，都要承担相应的法律责任。行政权是最直接、最经常、最大量地关涉到人民群众的利益和国计民生问题的一种国家权力，由于种种因素，行政权的运行很容易失范，而不受规制的行政权力最容易具有侵犯性，所以行政权必须合法享有和依法行使，必须受到法律的限制和规制。总之，“全部行政活动都必须以法律为基准，这是近代法治国家的前提。”[3]（P21）

　　（二）树立“政府职责本位”的宪政观，进一步厘清行政权的实质和根源

　　深入认识行政权的实质和根源，就必须对行政权力的内部矛盾——行政职权和行政职责之间的对立统一关系—进行辨证分析。应该认识到，在行政职权和行政职责这对矛盾关系的内容中，一方面，职权和职责应是统一而不可分离和割裂的，依法行政的一个基本原则就是“权责一致”或“权责统一”，这是“法律面前人人平等”和“权利义务”一致原则在行政法领域的具体表现。另一方面，如果进一步从行政权的实质、来源和目的来看，就可以发现二者的地位又并不是平等的，履行行政职责乃是行政机关享有和行使行政职权的前提、着眼点和落脚点。因为人民赋予行政机关什么样的行政职权也就必然要求它必须忠实地履行其相应的行政职责；而且人民之所以赋予行政机关以一定的行政职权也就是为了使其能够有条件履行其相应的行政职责（正因此行政职权具有优益性等特征）。以保障和实现公民权利和人民利益，在我国就是保证人民政府为人民服务宗旨的实现，这正是我国行政机关的神圣职责。因此一切国家机关及其工作人员都必须树立这样的思想：“我们的权力是人民给予的，要用它来为人民服好务”。这就说明：享有和行使行政权力只是手段和过程，为人民服务才是目标和目的；享有和行使行政职权也只是必要的方式、方法及手段和过程，履行其职责以保证为人民服务宗旨的实现，才是实质、根本及目标和目的之所在。总之，行政职责既是制约行政职权的因素和力量，又是直接体现行政权的实质、来源和目的的因素和方面。从民主政治、法治政治以及责任政治的观点和要求来看，行政权力的依法取得和运用，都是以必须履行行政职责为着眼点、落脚点和担保点的；由此可见，在行政职权和职责的对立统一关系中，职责是第一位的，更基本的，职权是由职责所决定和界定的，是为履行职责提供手段和保证。也就是说，职责是“体”，职权是“用”，职责是本位，职权是其衍生。这正是行政法根本矛盾的性质和价值重心的反映。而且行政职责本位同公民权利本位并不矛盾，它正是从一个特殊的角度来贯彻和维护了公民的权利本位，是公民权利本位在作为公法的行政法领域的折射和倒置反映。由于行政法律关系双方权利义务不对等，那么在行政法领域坚持权利本位显然就不能理解为应坚持行政职权本位，而应反过来坚持行政职责本位。所以也可以认为，行政职责本位不过是公民权利本位的一种特殊表现形式，即在享有和行使公共权力过程中转换了角度的公民权利本位；或者说是在实现角色转换（公民→行政人）情况下的一种特定的公民权利本位形态。这种转换是一种实质性的转换，即因主人和公仆角色和地位的转换引起的价值重心的转换：对于作为国家和社会主人的公民和人民群众而言，应坚持权利本位以重在权利保障和实现，因此在规范其相互关系和相互交往的私法领域必须坚持权利本位观；而对于作为人民公仆的行政人员和行政官员而言，则就应坚持职责本位以强调和突出为人民服务的本分和责任，因此在以规范行政权力为本质特征的行政法领域更必须坚持行政职责本位观。所以法治国家特别重视对公共权力掌握和行使者的监督和制约，就正是职责本位价值观的表现。因此，牢固树立政府职责本位观并在法制实践中坚决贯彻实行，就能有效地保障和实现公民权利和人民利益，从而就坚持和捍卫了法学的权利本位观。这正是我们建立法治政府、责任政府以及厉行服务行政的理论基点，也是深入地理解和把握宪政的精义和要点的一个所在。

　　二、社会转型对政府行政的时代要求

　　（一）从全能政府到有限政府，从管制型行政转向服务型行政

　　我国社会正处在从计划经济向市场经济，从习惯于人治向崇尚民主和实行法治，从比较封闭到走向经济全球化和和坚定地实行改革开放政策转型的关键时期。在这种形势下必然会对政府行为及其行政权力结构产生全方位的重要影响，从而使依法行政出现许多新的情况和特点，因此我们应该从宪政的高度对此有明确而清醒的认识。这集中地表现为从全能政府到有限政府，从管制型行政转向服务型行政。

　　1.从全能政府到有限政府在高度集中统一的计划经济体制下，政府的职能几乎包揽一切，是“全能政府”，而且行政权力也得不到有效的规范和制约。但实际上政府包揽了许多不该管、管不了、也管不好的事情和领域。发展市场经济和民主政治，需要实行政治国家和市民社会二元分离，形成“小政府、大社会”的社会权力及权利结构，以适应和促进社会组织程度提高、自治能力增强，并进一步强化人民群众的主人翁地位和作用的客观趋势。在这种形势下对政府职能及体制的重新定位，就必然地成为发展市场经济和民主政治的一个矛盾焦点，就必须通过彻底转变政府职能和深入推行行政体制改革与依法行政，来建立名副其实的“有限政府”。为此，首先应实行政府对社会微观领域进行管理的行政权力的弱化和对宏观行政管理权力的强化之同步。政府应该退出那些不该管、管不了、也管不好的领域和事情，集中精力履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的职能。对于社会的经济活动，政府所着重应该做的，是根据经济规律和人们相互之间经济交往的特点，制定出能够得到普遍遵守的规则，并监督检查规则得到实际遵守的情况，同时依据规则对有关争议作出裁决，从而消除不稳定因素，起到对秩序的修复作用。进而，随着政府对社会微观领域进行管理的行政权力的弱化，一方面，必须实行行政权力向社会的转移，或者说将传统行政机关的一部分职能转移或交还给社会（中介组织等非政府组织）来行使，以增强社会组织和社会成员的主体意识，进一步培养社会的自治能力，充分地调动社会公众参与管理经济、政治和社会事务的积极性和创造性。这乃是实行民主政治和行政民主的重要之举，并在人力、物力、财力上都有利于减轻政府的负担。（在现有的体制框架内，则可以通过加强法律授权以及政府委托一定的社会组织由其履行部分行政职能的方式来逐步推进行政权力的社会化进程。）另一方面，优化政府内部体制及机制，通过深化行政体制改革，进一步转变政府职能，精简机构，加强行使宏观调控及综合职能的机构，并处理好必要的中央集权和适当的地方分权的关系，建立起行政权高效、廉洁的运行机制。这是政治体制改革的必要组成部分。

　　2.从管制型行政转向服务型行政在计划经济条件下，政府是计划的制定者和计划执行的监督者，政府通过计划对企业的经济行为进行管制和调控。由于“计划性”内含的集中统一性也渗透于其他社会领域，因此，政府总的来说管制的行为多，服务的行为少，管制理念自然就占据支配地位。行政理念基本上是：“行政就是管理，管理就是管、卡、压”。市场经济的建立，使得政府无须像以往那样对整个社会生活进行全面的管理和控制。政企、政社的分离使得各社会行为主体获得了社会活动的自主性，政府除了为维持社会秩序起见进行必要的管制之外，主要履行的是社会服务职能。现代行政理念应当是：“行政不仅仅是管理，而管理就是服务”。围绕从管制型行政转向服务型行政这一中心，还必须实现以下一系列转变：

　　首先，在行政理念

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