关系。这里的权利，与私法上的权利不同，是一种公法上的权利，即公权。虽然，在国家与公民个人之间，其地位是不平等的，故国家的公权与公民的公权也是有差异的。前者本于统治权，后者则相对于统治权。

　　一般而言，公民的公权，主要有自由权、积极的公权（国家依人民之请求，负有一定的作为的义务）和参政权。而国家的公权，学术界尚未有人做过系统之研究，即使有人说起，一般也只提统治权。本书作者认为，国家的公权，可以分为国家的绝对权和相对权两种。前者是针对全体国民，都要求其或不得侵犯，或绝对予以服从，如国家对其所拥有的道路、河川、港湾、城寨等的所有权，以及警察权、审判权、军队维持权等；后者则是针对特定的部分人群的，如公法上的债权（征收租税等权利）等。

　　3.对于不法行政之救济

　　它包括两个方面：一是违反法规的行政行为，称违法之行政；一是虽于法规无所违反，但实际上是不便于公益的，称不当之行政。不法行政就包含这两种行为。

　　当不法行政侵害了个人的权利或利益时， 其救济手段主要有两种： 一是使人民对于不法行政，得为取消或变更之请求，这种请求如是对上级官署而为，称诉愿； 如是对一般行政组织之外的、独立的、专门受理此等请求的机构而为，称行政裁判。这是行政救济的主要方式。二是公民个人若因这种不法行政而受到财产上的损害，则与民法上的侵权行为一样，当事人可以向法院提出损害赔偿之请求，并进入民事诉讼审判之程序。

　　在民国时期丰富的行政法著作中，钟庚言的《行政法总论》占有一个比较重要的地位。一方面，本书是朝阳大学法科讲义，在“北有朝阳、南有东吴”的法律教育格局之下，本书在中国近代行政法教育体系中占有一席之地。另一方面，本书的内容体系，与白鹏飞、管欧、赵琛、范扬的作品，有一定区别和特色。尤其是本书在上述三个重要领域的研究方面，是有它特到的贡献的，其论述，其观点，对我们今天的行政法研究而言，也都有参考借鉴的价值。

　　（四）管欧著《行政法各论》

　　管欧（1904— ），湖南祁阳人。北平朝阳大学毕业，获法学士学位。后长期担任法官职务。除本书外，还著有：《行政法总论》《诉愿法实用》《现行诉愿法释义》《法学概要》《法学绪论》、《行政法概要》、《地方自治新论》等。此外，还发表了《吴氏宪草与张氏宪草》[9]（1933年）[10]、《商标法几个问题》（1933年）、《宪法草案初稿评论》（1934年）等论文。

　　《行政法各论》一书，1936年由上海商务印书馆出版。全书分绪论和本论两个部分。绪论涉及行政之意义、行政法各论研究之方法。本论包括四部：第一部内务行政，分警察行政和保育行政两类；第二部财务行政；第三部外交行政；第四部军事行政。受篇幅限制，我们仅就内务行政中保育行政作些阐述。

　　保育行政，简称保育，即国家或公共团体为发展社会文化，增进国民福利起见，自行经营不以行使权力为本质之事业，或特许他人经营或保护私营企业，及为达到此等目的计，而赋课各种负担于人民之作用。这是依国家作用之目的为标准，而解释保育行政之意义。

　　与警察行政相比，保育行政也可以称为福利行政或助长行政。警察行政的性质是消极的，而保育行政是积极的。国家的任务，并不只是消极的维持社会治安，还要积极地增进人民之幸福，这也是保育行政的目的所在。

　　与警察行政相比，保育行政运用的方法，主要是以生产精神或物资的货物供给于社会为其特质，是一种服务行政。而警察行政，则是以命令为主要的方法，核心是行使国家的强制权力。

　　保育行政的主体，是国家、公共团体和私法人，而警察行政的主体只能是国家，它是一种垄断性主体的行为。

　　保育行政虽不以行使权力为特质，但它为了完成自己的使命，有时也必须运用强制力，如公企业负担、公用负担、公用征收等作用等。同时，保育行政虽与警察行政有着诸多区别，但也有着相辅相成的关系。比如，同属于交通之作用，限制道路之通行及防止妨碍交通之行为，则属于警察行政的范围；而道路之计划、修筑、扩展等事项，又属于保育行政之范围。又如，制止赌博及卖淫等，是警察行政之范围，但提倡正当娱乐活动及提高男女智识程度，又是保育行政的范围了。

　　保育行政的种类，一般分为五种：

　　第一，公企业之经营。公企业，是指国家及其他的公法人，为社会公共之利益，自行经营非权力的事业。这种自行经营企业之作用，是保育行政的主要部分。其为国家所经营者，称官营企业，如官营之邮政、电信、铁道等；为其他公法人（如公共团体）所经营者，称公营企业，如地方经营之电气事业、自来水事业等。

　　第二，公企业之特许。某些特种企业既不宜放任私人之自由竞争，又不适宜于官营者，就将企业的一部或全部之经营，容许他人，且使其负担经营之义务者，就是公企业之特许，如铁道事业的特许、兑换券发行的特许等。它是介于官营与私营之间的一种企业形态。

　　第三，私企业之保护。国家对于私营企业，每予以特别之保护及特别之监督，此种企业称保护企业，如企业的申请或主管官署的认定，对于私营企业以辅助金；因事业实行之必要，国家将国有或公有财产特别让与或贷与私企业；或国家特批使某些私企业拥有土地的收益或使用之权等。

　　国家设保护企业的目的，在于某些私企业所从事的事业，被认可为适合于公益目的，但凭其私人之力，又无法完全达到其公益的目的，于是国家与公法人对其予以特别的保护与支持，以促其目的的达到。当然，私企业既然接受了国家的保护，也相应地必须接受国家的监督，必须遵守法律的规定，并遵循为公益之目的。

　　第四，公物之管理。公物，就是指直接供公用之有体物，如道路、河川、港湾、公园、军舰、兵营以及私人所有但征为公用的土地及附属物等。区别公物还是私物，并不是以所有权为标准，而是以其用途为定。公物之管理，就是为了公益目的而利用土地及其他物件以为经营管理之行为。

　　第五，公用负担。指因特定的公共事业之经营或物之保全对于人民或公共团体所课之负担。赋课此种负担的权利，称公用负担特权。公用负担的种类繁多，如对于某种事业的经营或物的保全而让公共团体负担经营与缴纳费用之义务；为国势调查及统计资料的收集，法律对于一般国民使均负以真实报告的义务等。公用负担，不称公用义务，是因为其除了对某些团体和公民个人的自由权利作出限制之外，还包括某些财产上的负担。

　　《行政法各论》一书，在民国时期是一部比较详细的论述行政法各论中的问题的著作。虽然，我们的介绍只涉及其中的保育行政，也很简略，但我们也已经可以看出其体例系统、论述精到、通俗易懂等特点。该书不仅是民国时期的一部代表性作品，对今天的行政法研究也有参考意义。

　　三

　　与近代西方国家的行政法学以及中国现代行政法学的发展相比，中国近代行政法学的诞生与成长过程显示出了自己鲜明的特点。

　　第一，从仿照日本的行政法学模式到逐步实现本土化。从20世纪20、30年代出版的有关行政法著作的情况来看，当时虽然初步确立起了行政法学的研究领域和体系，如形成了行政法学的总论与各论，且作品数量众多，但这些研究领域的基本组成多系日本行政法学的移植。如当时中国行政法学的代表作、上述白鹏飞的《行政法总论》，与日本美浓部达吉的早期著作《行政法总论》[11]有诸多相似之处。[12]白鹏飞在导言中也承认：是编出自吾师美浓部博士多年之指导。“[13]

　　当然，在舶来的学术框架之内，中国学者也结合中国的具体国情作了一些思考与改革，力图使近代西方的行政法学日益本土化、中国化。[14]如

上一页  [1] [2] [3] [4] [5]  下一页