行政法大纲》一书，上下两卷，！+#， 年由北京好望书店出版。受篇幅限制，我们仅就上卷行政法总论部分，略作评述。

　　1.行政法

　　行政法，是国内公法之一部分，是规定行政权之组织，并明示行政权主体之国家及公共团体，

　　与其所属人民之关系。其法源主要有制定法和非制定法（习惯、条理）。在西方，关于行政法，主要有三大法系：法国法系，有独立之行政法院，以保护行政权；德国法系，行政权虽然也独立于司法权，也有行政法院，但其理念与法国不同，是为了对行政权作出法律上的限制，设定其行使之界限；英美法系，行政法尚无独立之地位，行政诉讼均放在普通法院内审理，行政法实不过是指一般法中之适用于行政者的总称而已。在中国，原本采德国模式，在普通法院之外，另有行政法院。南京政府建立后，进行了官制改革，行政法院隶属于司法院，故行政法院也已失去独立性质了。

　　2.行政行为

　　行政行为，是以行于法规下之行政权之公的意思表示，或类似于此种意思表示之精神作用为要素，而发生某种法律的效果。广义的行政行为，泛指行政权之一切作用，与行政作用无异。如修路、建桥，设立大学，乃至拘束醉酒者，捕杀狂犬，以及国有财产的拍卖，政府采购物品等，均是。狭义上的行政行为，就是由行政权之公的意思表示而成之行为，如行政机关的行使职权的行为（行政处分、任免官吏与接受外国人入籍等公法上的契约等）。

　　行政行为的效力，一般有三种：拘束力；确定力；执行力。关于拘束力，需要强调的是行政行为对于政府也有拘束力，不得违反。确定力，原创自法院判决的既判力，即判决一经生效，不得更改。后扩张到行政行为上，指不许用上诉等手段来变更行政行为，如申诉异议、诉愿和行政诉讼等。执行力，是指行政行为的内容，如是命令人民负担某种义务者，倘相对人不履行其义务时，即以强制力实行之。行政行为因越权、未得到应配合之机关的同意、法律上不能为、内容不确定等原因而归于无效。

　　3.行政上之损害赔偿及损失补偿

　　因行政权之作用，而令人民受财产上之损失，且其责任不在人民，而在行政权之主体者，则根据正义原则，国家或公共团体，当然须负损害赔偿，或损失补偿之责任。其偿金之性质，分为两种，一为民法上的损害赔偿，二为公法上的损害赔偿。损害赔偿，一般由行政权的侵权行为所引起；而损失补偿，则往往是因公益上之目的，给相关当事人造成了损失，因而作出的。

　　4.行政组织

　　行政组织，分为几个层次。最高层次为国家最高行政机关，如总统、内阁等；下面层次为一般行政机关，如总统内阁之下的行政官署以及地方的各级行政机关等。在分类上，有行政官署、咨询机关、监察机关、企业机关、辅助机关、执行机关。其中，最为重要者，当然是行政官署。

　　在民国，现行的官制为：在中央，国民政府以行政、立法、司法、考试、监察等五院组织之，为总揽治权之最高机关。设主席委员一人，委员12人至16人，以由此等委员之合议体处理国务。其各院的院长及副院长，由各委员分任之。

　　行政院，共设十部三会：内政部、外交部、军政部、海军部、财政部、实业部、教育部、交通部、铁道部、司法行政部、蒙藏委员会、劳工委员会、禁烟委员会。

　　立法院，设四个专门委员会：法制委员会、外交委员会、财政委员会、经济委员会。

　　司法院，由两院一会组成：最高法院、行政法院、官吏惩戒委员会。

　　考试院，设一会一部：考试委员会，铨叙部。

　　监察院，设监察委员十九人至二十九人，以行使弹劾权。

　　在中央之下，设地方行政官制。主要有省与县两级组成。介于省与县之间，还有市政府，它分为两类，一类是直辖市，归中央管；另一类是省属市，受省政府领导。市的官吏均由中央直接委任，故其所办理之事务，乃国家之行政事务，非自治行政。

　　5.公共团体

　　公共团体，如乡、村等机构，水利组合、商会等组织，营造物法人（国家经营的学校、邮政、铁路）通常也称为公法人。它与国家行政机关一起，构成了行使行政权的主体。其任务由国家所赋予，并由法律所规定。为了完成国家所赋予的任务，国家给予了它与私法人所不同的特权。

　　公共团体的成立，必须依据法律的规定，不得以命令行之。公共团体因废置分合、天灾地变、制度变更、组合解散等原因而归于消灭。公共团体除了行使其原来固有的权力之外，也可以接受上级政府委任行使特定的权力。公共团体为完成自己的任务，必要时可以行使强制力。

　　公共团体一般设有议决机关、理事机关、咨询机关、监查机关、辅助机关以及出纳机关等。其成员由选举、委任、雇用等方式产生。公共团体的成员，称公吏。它与官吏的区别，主要在于官吏是由行政首长任免的，而公吏是由所在团体基于自治权选任的。

　　白鹏飞是民国时期著名的行政法学家，其著作被作为行政法学的代表作。

　　《行政法大纲》出版以后，被多次再版，其观点经常为行政法学界所引用。虽然，该书受日本行政法的影响很深，在论述有些问题时，几乎就是日本教科书内容的重述，如关于行政机关、行政诉讼等[7]，但由于其比较系统完整，故对中国近代行政法学的诞生与成长，仍然具有重要的意义。

　　（三）钟庚言著《行政法总论》

　　钟庚言，民国时期行政法学家，朝阳大学法科教授。除本书外，还著有《行政法》（朝阳大学1925年）、《行政法讲义》（同上1930年）等作品，发表有《君主国之性质及种类》（1908年）等。

　　《行政法总论》，是朝阳大学法律科讲义之一，！$%） 年由北京朝阳大学出版。全书由绪论和总论两个部分组成。在绪论中，论述了国家、国家的作用、公法之性质、行政法在公法上之地位、行政法与他之诸学科之关系、行政法之渊源。在总论中，作者对行政作用、公法上之法律关系、行政组织、对于不法行政之救济、官吏之法等作了阐述。下面，我们仅就本书比较有特色之行政作用、公法上之法律关系和对于不法行政之救济三个问题作一些评述。

　　1.行政作用

　　与其他学者不同，钟庚言认为，形式上的行政作用，包含了实质上的立法、司法和行政的一切事项。因此，行政作用，可以大别之为行政立法、行政司法以及本来的行政作用三个方面。

　　就行政立法而言，涉及命令和条约。条约的缔结，从国家与国家间的约束之方面而言，属于行政行为之一。然从其对人民发生效力而言，是一种法的渊源，是立法的行为。故条约由国际法学科来研究。行政法只研究命令。

　　行政司法，是指行政权范围内之裁判行为。凡行政裁判、权限裁判和惩戒裁判等皆属之。

　　而本来之行政作用，又可分为事实上之作用和法律上之作用两个方面。前者是指不以发生法律上之效果为目的之作用，自然人、法人以及国家，作为有人格者，在生存过程中，其大部分行为都属于事实上之作用。当然，事实的作用有时也会触犯法律，引起法律后果。此时，事实上之作用也转变成为法律上之作用。

　　法律上之作用，以直接发生法律上之效果为目的之作用，分为公法行为和私法行为两种。后者由民商法研究，行政法只研究公法行为。本来之行政作用中的公法行为，就是行政行为。它分为单独行为与合意行为两种，单独行为依国家单方面的意思表示，一般称为行政处分； 合意行为具体表现为协定[8]和公法上的契约“ 两种。

　　凡国家之意思，不问其为法律或命令，为行政处分，为公法上之协定或契约，要以执行为终局之目的。国家意思之执行，就是依国家意思之内容，而使其所定之法律状态，为之实现之方法。这种执行方法，主要有两种：行政处罚和行政上强制执行。

　　2.公法上之法律关系

　　是国家与人民间的权利与义务

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