附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。”据此，人民法院受理案件后，只需进行形式性审查，而不再就是否有充足证据进行实质审查。为了强化这一立法成果，六部委司法解释第37条对此做出了更为具体的规定。

　　因此，对于我国公诉制度，应明确以下三点：第一，在我国立法上，起诉制度的整体架构类似于德国。但是，与德国“中间程序”相比，在我国起诉制度中，司法权对公诉的庭前审查自始就不构成一项独立的程序，而是作为法庭审判程序的先头程序建构的。因此，在庭前审查法官与庭审法官不分的制度框架下，“先定后审”、“法官预断”的现象在所难免；加之强调控制犯罪的司法传统，在1996年刑事诉讼法修改前，庭前审查几乎在实质意义上取代了法庭审理，并因此导致了庭前审查程序的变革。然而，在庭前审查与法庭审判程序不分的框架下，实践已经证明，通过弱化庭前审查的实质内容以防止“法官预断”必将收效甚微。[19]

　　第二，根据我国现行立法，庭前审查根本不具有制约公诉的能力。且不说法律规定的形式性要件的制约力如何，单单就程序设置而言，六部委的司法解释其实意味着：只要人民检察院提起公诉，就必须开庭审理，尽管材料不足可以要求补充。

　　第三，从立法目的看，现行法保留庭前审查的目的不是为了制约公诉权，而是为了避免法官在对案件一无所知的状态下进入法庭审判。顾昂然在《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法修正案（草案）〉的说明》中指出，在庭前审查中只需作形式性审查，“至于证据是否确实，在法庭上有双方质证，进行核实，不需要在开庭前全面调查”。[20]那么，为什么还要规定“附有主要证据复印件或者照片”呢？或者换个角度提问，所附的“主要证据”将产生什么后果呢？答案显而易见：为了让法官在开庭审理前就能够对案件有所了解。刑事诉讼法修正后的很长一段时间内，关于主要证据范围的争论，也都暗含了这样一个基本共识：在目前条件下，必须让法官在开庭前能够看到一定的案卷材料。显然，如果不是为了让法官能够事先对案件有所了解，彻底引入起诉书一本主义应该是防止“先定后审”、“法官预断”的最佳选择。

　　上述分析表明，在我国，庭前审查制度尽管具有司法控权的制度外观，但在实质意义上，却承担着与司法控权模式截然不同的功能。故此，就起诉问题而言，我们基本上可以不用考虑司法权的存在；而且，在起诉与庭审的实际关系上，我国起诉制度更应该划归检察控权模式。[21]

　　检察控权模式的整体功能在于保障公诉权有效行使。这一特点在我国起诉制度中表现得尤其明显。首先，从审查起诉的内容看，防止漏诉是审查起诉的重要任务之一。刑事诉讼法第137条规定了审查起诉时必须查明的五项内容。其中，第二项即“有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人”。对此，学理解释说，“审查时应注意查清犯罪嫌疑人的全部犯罪事实，而不能满足于查清部分主要犯罪事实，在共同犯罪案件中要注意查清是否还有其他应当追究刑事责任的人。” [22]

　　其次，在审查程序上，更注重强调对追诉犯罪的补强和参与。根据刑事诉讼法第140条的规定，对于证据不足的案件，检察机关不能直接作不起诉处理，而应当再给侦查机关一次或两次查明犯罪事实的时间和机会，甚至代为查明（“也可以自行侦查”）。换句话说，人民检察院的审查起诉活动绝非被动、中立的审查，而是一种包含追诉偏向的对侦查结果的补充。

　　再次，在审查后的处理上，更强调起诉制度的案件输入功能。在我国，经人民检察院审查起诉，案件的处理方法有两种：提起公诉或不起诉。如前所述，在提起诉讼方向上，我国公诉权几乎畅通无阻。然而，在不起诉方向上，我国刑事诉讼法却规定了十分繁密的制约机制。而且，无论是从理论研究还是诉讼实务，如何进一步加强我国不起诉制约机制、如何控制不起诉数量一直是备受关注的焦点问题。 [23

　　三、我国庭前审查程序的改革路向

　　在刑事诉讼法在修改的相关讨论中，论争的焦点主要集中于庭前审查程序的模式选择问题。因此，有必要先对我国1996年庭前审查的改革予以简要的回顾。从立法的初衷看，立法（尤其是参与立法的学者）主要着眼于克服“先定后审”、排除“法官预断”，以实现庭审活动的实质化。然而，从司法实践效果看，这一立法初衷并没有真正如期兑现。[24]而且，2003年3月14日开始试行的《最高人民法院、最高人民检察院、司法部关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》也在实质意义上侵蚀着这一改革成果。该司法解释第6条规定：“对于决定适用本意见审理的案件，人民法院在开庭前可以阅卷。”如果考虑到该司法解释适用案件的宽泛程度，[25]那么，该条规定实质上已经篡改了96年刑事诉讼法改革庭前审查方式的基本方向。然而，需要指出的是，无论是司法实践中普遍存在的对程序性审查的抵触，还是司法解释中对“庭前阅全卷”的回归，其基本出发点均与西方国家“以司法权制衡公诉权”的制度理念无关，而更多地体现了我国司法界长期形成的“庭前查明事实、庭上核实验证”的司法传统。

　　在新一轮的刑事诉讼法修改中，尽管论述者的出发点不尽相同，庭前审查程序必须予以改革却已成为理论界和实务界的基本共识。对此，多数学者认为，庭前审查程序的改革仍然应当以克服“庭前预断”、实现庭审实质化为基本方向，但是，在制度设置上却存在着两种不同的改革思路：一种观点认为，为了克服庭前预断，应当沿循96年刑事诉讼法的改革方向，最终走向起诉书一本主义。另一种观点则认为，随着我国庭审方式日益强调控辩之间的对抗，为了保证庭审活动能够有重点、有秩序地进行，庭前审查程序还必须肩负起审前准备的重任。因此，在制度设计上，我们不仅要实现“防止预断”的目标，还应当考虑“如何有效地准备庭审”。为此，该观点主张，庭前审查程序的改革，应当在实现审查法官与庭审法官分离基础上，强化庭前审查程序在整理争点、裁处证据等问题上的庭前准备功能。

　　我国庭前审查究竟应当如何选择确实是一个十分棘手的问题。对此，我们的基本观点是，制度改革必须针对自身的病灶。每一种选择方案，就其自身而言无所谓优劣好坏，关键看是否适于特定的制度环境。

　　关于起诉制度整体功能的比较法考察已经表明，就防止公诉权滥用而言，司法控制模式确实比检察控权模式更科学、更有效。因此，如果从防止公诉权滥用的立场出发，采行庭前审查法官与庭审法官分离并实行庭前实质审查无疑是一种较好的选择方案。但是，也必须看到，这一功能的兑现，更多依赖于法官是否具有捍卫公民基本权利的基本信念。如果法官脑袋中仍然是协助追诉机关深挖犯罪的追诉观念，即使具有司法控权的制度外观，其实质效果难免又要回到96年以前的老路。

　　而且，如果着眼于实践，那么，我们还必须面对以下问题：单位同仁之间微妙的人际关系、实际操作中可能出现的庭前审查结论对庭审法官产生的间接心理影响、庭审法官为照顾庭前审查法官的“面子”而延续庭前审查结论，以及制度罅隙中可能出现而又难以加以制度规范的其他类似问题。更重要的是，在思维习惯上，我们很难将庭前审查的初步结论与法庭审判的最终结论区别开来，在庭前审查实行实质性审查的情况下更是如此。其实，这一问题即使在法文明高度发达的德国也同样存在。在德国，“对于中间程序的价值（意义）自始即具争论。反对者的主要立论乃在于，当法院裁定要开启审判程序时，由于其已对被告认定具有充分之犯罪嫌疑，因之，法院在进行审判时，有其预先之负担（vorbelastet）（至少

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