S. [4 Wheat] 316）。然而，联邦政府仍然可以对各州给予有条件的资助，一个州如果愿意满足联邦条件就可以获得资助。（South Dakota v. Dole， 483 U.S. 203）因此，美国也仍然存在着监督地方是否满足条件的问题。

　　21 一个在此不能深入展开的问题是中央所代表的“全国”利益之含义。尽管全国利益和地方利益可能产生矛盾，国家利益和地方需要在根本上是一致的，因为“国家”并不是抽象的：所谓“全国”无非是由各个“地方”组成的，因而最终至少要符合大多数地方和选民的利益。

　　22 Prisoner‘s Dilemma，在此是指各地为了促进经济发展而不敢在社会福利、贫困救济和环境等问题上投资太多，最后难以维护当地的健康与生活质量等公共福利。流浪乞讨显然是对地方的一种“负效应”：越是富裕或社会福利越高的地区，必然将吸引全国更多的流浪乞讨人员，而乞丐越多，地方财政压力就越大，用于治理乞讨问题的费用就越高，因而当地在全国市场竞争的环境下就处于劣势。这样，全国各地都没有动机妥善处理流浪乞讨问题。为了防止这种现象的发生，中央立法应该对有关事宜作出适当规定。参见布莱斯特等前注[16]揭，页366-368.

　　23 参见达尔：《论民主》，商务印书馆1999年版，页119-127.在这个意义上，流浪乞讨问题最好通过全国人大（至少是其常委会，而不是国务院）的立法过程加以解决，因为如果各地代表的意见能够获得充分表达并在立法的制定和表决过程中发挥作用，那么人大立法应比国务院的法规更能代表全国利益。虽然国务院在制定《救助管理办法》的过程中必然也征求了法律专家和地方政府的意见，但和人大不同，地方利益的表达和考虑在那里并不能获得制度上的保障。对于美国如何利用利益代表模式克服行政机关缺乏民意代表的弊端，参见斯图亚特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，页169-199.

　　24 尽管《救助管理办法》第17条明确授权民政部制定实施细则，但这未必意味着地方政府不能制定性质类似的细则。事实上，《收容遣送办法》也有类似的授权，但各省都曾制定自己的实施细则。

　　25 刘武俊：“解读《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》”，载《人大研究》2003年第11期，页147.

　　26 对于美国曾经认为流浪乞讨行为表明乞丐自动放弃了宪法权利的理论，笔者在别处有更详细的讨论。参见Robert J. Steinfeld， Property andSuffrage in the Early American Republic， 41 Stanford Law Review 335 （1989）。不论如何，这种理论现在已经为美国抛弃，且没有证据表明它曾经在中国受到过公开支持。况且这种理论原来就只适用于不劳而获、自愿放弃劳动的人，因而并不适用于非自愿失业者。

　　27 除此之外，宪法还保护其它方面的隐私权。第39条规定：“公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”第40条规定：“公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”

　　28 对于例如德国宪政法院判决宪法保障的迁徙自由仅限于国内旅行，而不包括国外旅行，见1957年的“旅行护照案”（6BVerfGE 32）。

　　29 下列条款中“法律”一词专指全国人大及其常委会通过的立法：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”（第五条）：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”（第31条）；全国人大常委会行使的职权包括“解释法律、撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”，“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”（第67条）；国家主席根据全国人大及其常委会的决定“公布法律”（第80条）：“国务院的组织由法律规定”（第86条，指国务院组织法）；国务院各部门“根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”（第90条）：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定”（第95条）；地方各级人大“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”（第99条）；省、直辖市人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。（第100条）

　　30 下列条款中“法律”的含义更为广泛，并不仅限于全国人大及其常委会所制定的立法。例如第二条规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据上下文，这里的“法律”不仅包含全国人大立法，而且也包括地方人大立法。尽管第五条中“法律”曾特指全国人大立法，但同一条中的“依法治国”、建设“法治国家”的理念所表达的似乎是更广义的法治概念，包括所有下位法服从上位法、所有国家行为具备法律依据以及公民守法的法治秩序。与此相关的是，“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”（第四条）“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”（第五条）这里的“法律”应该是指所有宪法以下的法律规范，否则将导致宪法允许公民或政府机关违反法规或规章的不合理解释。再如，在中国境内外资企业必须遵守中国的“法律”，其“合法的权利和利益”受到“法律”的保护。（第18条）中国保护境内外国人的“合法权利和利益”，在中国境内的外国人必须遵守中国的“法律”。（第32条）“公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”（第33条）自治机关“依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。（第115条）“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”（第135条）这里的“法律”也不应单指人大立法，而是泛指法律规范的意思。

　　31 例如年满十八周岁的公民都有选举权和被选举权，“但是依照法律被剥夺政治权利的人除外”。（第34条）这里的“法律”应该是指刑法的有关规定。尤其根据2000年的《立法法》第八条规定，剥夺政治权利的规定只能是全国人大立法。“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地……国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益”。（第八条）“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有……国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”（第十条）“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”（第13条）“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”（第41条）在1994年后，这里的法律是指《国家赔偿法》或单项法律的特别规定。“公民有依照法律纳税的义务。”（第56条）国务院行使的职权包括“根据宪法和法律，规定行政措施”，“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”。（第89条）这里第一句的“法律”应该是指全国人大

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