的对象性质，并将把只适合部分的答案强加在全部对象的身上。无论什么事物，只要它在性质上是全国性的或只允许单个统一系统或调控计划，它的性质就要求国会的专有立法。” 18

　　这个案件所涉及到的是费城港口的领航收费问题。1803年的宾西法利亚州法规定，进出费城港的轮船必须接受港务局的领港并交纳领港费，否则将受到罚款。最高法院已经在1824年的“航运垄断案”中决定，航运显然是州际贸易的一部分，因而国会如果愿意可以调控有关航运的任何事项。但航运是一个很大的“袋子”，其中包含许许多多的具体事项-譬如关于轮船的制造要求、船长和水手的资格、轮船安全设施、航标和灯塔的设置、载客或载物的收费标准、港口设计以及这里的领港问题，等等。其中有些问题必须获得联邦的统一规定-例如轮船的制造、水手资格、安全标准等，国会也确实对这些事项作出了相关规定，但并不是所有问题都是如此。在这里，最高法院认为“对领港员和领港事务的调控显然不属于这类法律。……它是地方性-而非全国性-问题；它最好不是被单个系统或计划所调控，而是应由各州根据其境内港口的地方特殊性，合适地使用其裁量权。”

　　“领港调控案”给我们的启示是，具体问题必须具体分析；即使在大范围内属于中央调控的事项也不一定完全由中央立法包揽，因为其中某些方面可能涉及到地方需要，因而应该给地方立法权留下充分的余地。航运通常跨越好几个省份，因而必然是全国性的，但每个港口都可能有一定的特殊性，有些地方的港口可以进出自如，有些港口则可能因为地理等原因而需要熟悉地形的地方领航员。因此，领港事务最好是“由各州根据其境内港口的地方特殊性”自行决定。

　　这同时给我们提出了另一个相关问题：如果中央立法确实已经涉及到某个领域，这是否表明地方立法自动被排除在外？美国联邦宪法在规定联邦有限原则的同时，也规定了联邦最高原则（宪法第六章）：联邦宪法以及根据宪法制定的法律和条约是国家的最高法律，各州法律不得与之相抵触。如果联邦制定了一项庞大的航运法，好象有统统覆盖全部航运之意思，那么各州就不能再插手了。这个时候就发生了所谓的“联邦优占”（federal preemption）。但怎么知道联邦有优占的意思呢？由于这个意思如果不明说就确实难以体会出来，法院一般不倾向于将联邦法律解释为优占，以充分保障地方立法权。在1991年的“法官退休年龄案”，19 联邦已经通过了《就业年龄歧视法》（ADEA），禁止雇用单位基于年龄对雇员进行歧视。问题是州法或州宪是否还能规定本州的所有法官70岁退休？州法对强制退休的年龄规定是否抵触了联邦立法禁止就业歧视政策？最高法院阐述了“清楚说明规则”（ClearStatement Rule），要求国会如要优占就必须明确说明限制州权的意图；如果国会的意图模棱两可，那么法院将拒绝以可能侵犯各州立法权的方式解释联邦立法。在本案，由于《就业年龄歧视法》并没有清楚说明要限制州政府的权力，多数意见拒绝将该法适用于有关州的法官。

　　3.解读《救助管理办法》

　　从这个角度来分析，对流浪乞讨的管制是属于什么性质的事项呢？流浪乞讨显然带有一定的全国性，因为流浪必然涉及到跨地区甚至跨省市的迁徙，因而中央对这个问题的规定无疑具有一定的必要性与合理性。然而，就和航运一样，流浪乞讨也具有一定的地方性。事实上，无论在中国还是西方，贫困救济原先都被认为主要是地方政府的义务，因而地方政府也自然有权对流浪乞讨进行管制。英美普通法的传统做法是主要依靠地方政府救济没有工作能力的穷人，并通过刑法处罚那些具备工作能力但拒绝工作的穷人。在美国，联邦政府到20世纪30年代才开始建立全国范围内的贫困救济系统，且即使这样，地方政府仍然发挥着主要作用。尽管地方措施不断受到宪法挑战，地方政府管制流浪乞讨的权力从来没有受到过质疑。20

　　流浪乞讨的地方性至少体现在下列几个方面。第一，流浪乞讨在各地所表现的严重程度不同，因而各地进行管制的需要也不一样。一般地说，越是富裕的城市越容易招引流浪者，因而乞讨及其产生的相关问题越严重，因而管制甚至强制措施的需要就越迫切。如果采取中央立法进行全面控制，就难以照顾到不同的地方需要。第二，对于同样程度的流浪乞讨现象，地方居民的敏感程度可能不同-或许是因为当地流浪乞讨行为的客观性质，或许是因为地方居民的主观价值倾向。流浪者中只有比例不确定的一部分人涉嫌违法行为（这本身具有地方差异），如何从这部分人的行为看待流浪人口整体是一个涉及到价值选择的问题。且即使对于不违法的流浪现象，地方居民都会产生不同看法，因而要求不同程度的管制。中央立法不应该完全代替地方作出这种价值判断。第三，地方财政状况各不相同，因而各地将有限的资源用于管制与救济流浪者的能力或愿望也将有所不同。这个问题当然和前两个问题相关：城市越富裕，其能够用于救济或管制流浪乞讨的资源越多，但需要获得救济或管制的人员数量往往也越大。在中央财政不可能完全支付这笔费用的情况下，地方应被给予一定的自主权来决定究竟在这个问题上花费多少资源。最后，即使中央财政有能力统一支付全国范围的实际救助费用，中央资助也未必是最明智的途径，因为中央政府因信息成本而难以有效监督地方的实施情况，因而不能保证中央拨款真正到达救助对象，也难以确定地方需要救助的真实程度。21

　　由此可见，流浪乞讨问题同时具有全国性和地方性。21 中央无疑具有立法权以规定解决流浪乞讨问题的一般模式，包括救助形式的选择（譬如明确规定是否继续允许收容遣送作为解决问题的一种方式）、救助站所应具备的基本条件、受助人员的资格及其所享受的法律权利等。对于全国各地共同面临的问题，中央立法不仅可以节省立法成本，而且可以防止地方政府因相互竞争的压力而陷入一种“囚犯困境”。22 如何保证中央立法本身的合理性？由各个地方选举产生的代表组成的代议制民主是立法合理性的一个基本保障，因为这些代表将在中央立法的辩论过程中说明并最后通过投票表达地方利益。23 但即使如此，中央立法既然是由中央立法机构的多数代表通过，也只能被期望满足多数地区的需要，因而未必能满足少数地区-譬如北京、上海、广州等大都市-的特殊需要。对于这些城市，或许有必要根据当地的特殊情况制定额外的措施，以填补中央立法所存在的“空隙”。除非中央立法明确表达了要完全“优占”地方立法的意图，中央立法不应被解释为排除地方制定补充性的法规或规章。换言之，对于全国性和地方性问题并存的领域，中央的立法框架一般不可能如此之大，以至应被认为覆盖了有关领域的全部，从而不给地方立法留下任何余地。《立法法》第63和64条明确规定，地方政府有权规定“属于地方性事务”的事项。即便某些地方性事务也可能具有全国性影响，但这并不表明中央立法的存在排除了地方立法同时存在的可能性。

　　因此，究竟应该如何理解《救助管理办法》？首先，这项法规显然不排除地方在已有的立法框架内制定相应的实施细则，对某些没有充分细化的问题进行进一步规定。在新办法通过后，民政部很快就出台了一项《实施细则》，进一步规定了救助条件、救助期限以及在不能及时查明是否符合条件的情况下实行救助优先原则等事项。地方政府同样可以根据当地情况而制定实施细则。《立法法》第64条明确授权地方政府“为执行法律、行政法规”而根据本行政区域的实际情况作出具体规定。且中国的立法惯例往往是中央立法仅规定一个大致的框架，由行政部门和地方政府填补具体细节。24 但这一款对地方立法的授权是相当

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