第二，即使是全国人大立法也不能任意限制或剥夺公民的人身自由。第37条禁止“非法”剥夺或限制人身自由，并不意味着任何剥夺或限制人身自由的法律-只要是由全国人大或其常委会制定的-都“合法”。就和行政机关或地方政府制定的法规和规章可能侵犯宪法保障的人身自由一样，全国人大或其常委会制定的法律也同样可能违宪。《收容遣送办法》的主要法律问题固然是制定主体-国务院-不符合《立法法》和《行政处罚法》的规定，但这是否意味着只要全国人大或其常委会一字不改地将《办法》变成法律，收容遣送制度就自动符合宪法要求了呢？显然不能。如果对所有“乞讨”或“露宿街头”的人（《收容遣送办法》第二条）统统予以收容和遣送的做法被认为侵犯第37条意义上的“人身自由”，那么不论这项措施是由什么机关制定的，都改变不了客观违宪的本质。原本违宪的措施不可能因为制定主体地位之提高而变为合宪。否则，宪法第五条关于“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”的规定就成了空话。

　　因此，第37条对公民人身自由的保障不仅是形式性的，而且是实质性的；它不仅禁止那些没有法律依据的剥夺或限制人身自由的行为，而且对剥夺或限制人身自由的法律规定本身也有一定的要求。反过来，也正是因为人身自由具有实质性的宪法保障，我们没有必要将限制人身自由的法律规范限于全国人大立法；如果地方性法规或规章过分限制了人身自由，宪法将为公民提供适当救济。

　　最后需要说明的是，第37条还可能因而和其它宪法条款的“联合”而增强对人身自由的保障。例如宪法第42条规定：“公民有劳动的权利和义务。”既然如此，公民到外地寻求工作机会的权利也应该受到保障，因为在经济一体化的大环境下，地方市场越来越不能满足人才需求，因而在全国范围内形成统一的职业人才市场势在必行，而第37条所隐含的迁徙权有助于保障人才流动不受地方保护主义的阻碍。即使公民来到外地后一时找不到适合的工作，也不能任意受到收容遣送。32 再如宪法第46条规定：“公民有受教育的权利和义务”，因而公民到外地求学的机会也应该受到宪法保障。这些条款表明人身自由可能和其它宪法权利相互关联，从而进一步加强宪法保障的重要性，但这并不否定第37条的人身自由本身所具有的独立宪法意义。

　　2.宪法权利的制度保障-让法院发挥更大的作用

　　笔者认为，上述宪法控制模式比根据《立法法》所建立的立法控制模式更为优越，首先因为立法控制模式只是武断和刻板地将某些类型的立法权（例如限制人身自由的权力）划归为中央专有权力，而并不能为公民权利针对包括中央立法在内的法律规定提供实质性保障。《立法法》只是规定下位法服从上位法的一般原则，但并没有说明如何审查下位法的合法性，更没有也不可能为中央立法本身对公民基本权利的侵犯提供防御性保护。如果宪法能够获得有效实施，那么立法控制模式的局限性将迎刃而解。作为最高法，宪法控制着包括人大立法在内的所有法律规范的意义，并为公民的基本权利提供了实质性保障。其次，如上所述，宪法控制模式不带有立法控制模式对地方自主权限制过多的弊端，因为宪法本身并没有绝对禁止地方政府限制甚至剥夺人身自由的权力，而只是要求地方政府在行使权力的过程中不侵犯宪法保障的基本个人权利。在这个意义上，立法控制的模式是积极主动的，而宪法控制的模式则是消极被动的，对于地方自治的限制作用相对较小；立法控制模式主要依靠制定立法的中央机关-全国人大及其常委会或国务院，宪法控制模式则更多地依靠司法性质的审查机构。

　　司法审查的必要性近年来已经讨论了很多，没有必要在此赘述。33 和立法控制模式相比，宪法控制模式更需要独立的司法审查，因为在立法控制模式下，中央立法必然高于地方立法，因而中央立法机关可以作为冲突的裁判者，而未必要依靠中立的司法审查机构；但从宪法的角度看，中央立法和地方立法一样有可能违宪，因而在中央和地方立法发生冲突的时候，违宪的有可能是中央立法而不是地方立法。由于中央立法机关也是争议的当事人，因而根据“任何人不能做自己案件的法官”这一法治基本原则，它不能被信任能够客观中立地解决立法冲突。这时，一个中立的司法性质的审查机构对于实现宪法权利的统一和地方自治之间的平衡是必不可少的。只有让法院充分参与解决地方立法的合宪性问题，公民的宪法权利才能受到有效保障。

　　反对意见可能认为，由于宪法审查机制在中国还没有建立起来，因而目前对地方权力的约束不得不采用立法控制模式。这种意见在实践中当然不无可取之处，但笔者认为继续追求立法控制模式之完善是舍本求末之举。我们并不能因为宪法审查制度本身的不健全，进而满足于一种有缺陷的中央和地方关系模式，否则就可能引起中央立法权的滥用。因此，根本的解决机制仍然在于司法审查制度的建立，舍此别无捷径可求。

　　在权利平衡的过程中，负责审查的法院应该遵循比例原则，对公民的宪法权利赋予足够的分量。任何限制都是对公民宪法权利的潜在剥夺，因而必须被严格控制在必要的范围内。公民的人身自由是原则，对自由的管制是例外。当然，任何权利都不是绝对的，但对于权利的限制必须具备充分理由。既然如此，管制方有义务满足举证负担，证明管制对于追求地方公共利益是必要与合适的。限制个人权利的惟一理由是实际存在（而非假想）的公共利益，并必须根据当地情况区别对待。即使流浪乞讨行为可能给地方带来一些不利影响，无足轻重的影响并不能授权地方政府的管制。如果当地人民和政府抱怨流浪者给当地治安带来了问题，那么政府就必须拿出充分的证据，证明当地治安问题确实是由流浪者造成的，且地方政府所提议的办法不但能够有效解决这类治安问题，而且不存在其它对公民自由限制更小的办法来同样有效地解决问题。

　　四、思维与制度转变-走向多元化的权利统一

　　流浪乞讨现象作为经济发展的产物，最终也将随着经济和社会的进一步发展而消失。如果一个社会如此繁荣发达，平等观念如此普及，以至能为每个人提供充裕的生活保障，那么流浪乞讨作为一种普遍的社会现象必将寿终正寝。然而，对于一个经济相对落后的发展中国家，这个目标仍然是很遥远的。即使在发达国家，流浪乞讨也并不罕见，无家可归者仍不乏其人。34 可以预见，流浪乞讨现象将在中国长期存在，并不断引发社会问题。尽管政府职能应该被限制在必要的最小范围内，但政府有义务解决社会因种种原因所不能解决的问题；毕竟，这是政府之所以存在的理由，也是宪法明确规定的义务。因此，我们不可能坐等它自然消失，而是必须采取积极姿态，在宪法和法律允许的范围内通过制度化手段妥善解决流浪乞讨的社会问题。

　　对于解决这类问题的制度性方案，本文提议的一个大致框架是，宪法为所有公民提供了一个最低限度的保护网。它要求中央和地方政府通过财政拨款，以力所能及的方式为每个公民提供基本的温饱和教育。如果一个农民因为农村经济状况的变化而对这种基本保障水平不够满意，那么他有自由迁徙到城市或其它地方寻求更理想的职业；在此期间，只要其行为合法，他的人身自由不应该受到地方政府的剥夺或限制。如果他在外地失去了生活来源，《救助管理办法》为他提供了有限的临时性社会救济，使他有更多的机会获得适当职业。然而，如果一个流浪者在经过劝说后拒绝进入救助站，而宁愿以乞讨为职业，或纯粹将救助站当作“免费旅馆”而超期滞留，那么地方政府可以为了维护地方秩序并维持地方财政的完整而拒绝继续救助，同时禁止至少某些类型的乞讨行为，并在必要时

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