有限的，因为尽管地方政府可以根据当地的“实际情况作出具体规定”，地方规定的目的必须是为了“执行”法律或行政法规，因而不能超越已有的中央立法框架。

　　其次，如果中央立法框架本身是有限的，实施细则未必能解决流浪乞讨所产生的所有地方问题。在这种情况下，地方政府是否还可以根据当地需要，规定新办法及其实施细则没有解决的问题-譬如如何对待屡经劝告而拒绝救济或长期不愿离站的流浪者？是否可以禁止在某些地段流浪乞讨？要回答这些问题，当然首先要确定中央立法框架的范围。《救助管理办法》规定了为生活无着的流浪乞讨人员提供救助的基本原则，要求城市政府建立作为“临时性社会救助措施”的救助站（第二条）。这是不是意味着《救助管理办法》在流浪乞讨领域内规定了解决问题的唯一办法，从而排除了解决这个问题的所有其它办法？《救助管理办法》似乎并没有这个意思，因为办法本身及其实施细则都不是很长，也没有事无巨细地囊括流浪乞讨的所有问题，因而《救助管理办法》所覆盖的范围是有限的。既然如此，地方立法是否有权在中央立法框架以外规定有关流浪乞讨的其它控制办法？如果中央立法没有涉及到流浪乞讨的某个方面，那么中央有关流浪乞讨问题的立法之存在本身并不表明地方不能对这些问题作出规定。

　　例如根据民政部的实施细则第二条对“生活无着”的定义，以乞讨为职业的所谓“乞丐”一般并不符合“自身无力解决食宿”的条件，因而不属于救助对象。因此，地方政府显然可以对乞讨职业化和行骗行为采取措施，因为这类行为完全处于《救助管理办法》的覆盖范围之外。即使对于符合立法条件的流浪乞讨行为，地方立法还是可以规定中央立法未曾预见到的行为。《救助管理办法》并没有提到是否可以禁止在某些地段乞讨，也没有说明如何处理屡经劝说而不愿进入或超期不愿离开救助站的情况。这是否表明立法沉默隐含着否定的意思：地方政府在没有中央规定的情况下不能对这些行为采取措施？笔者认为《救助管理办法》不应受到这样的解释。由于流浪乞讨同时具有全国和地方的特征，针对这个领域的立法权是共有的，因而只要不和中央立法发生冲突，地方立法权不应轻易受到否定。

　　因此，真正的问题是，地方立法是否可以在没有中央立法授权的情况下对这些行为规定强制措施？根据现行《立法法》第八条的规定，答案显然是否定的。在《收容遣送办法》废止以后，如果没有《治安管理条例》等其它法律或法规的授权为依据，地方政府不能采取任何限制人身自由的强制措施或处罚。但如上所述，笔者认为这是一个错误。这个错误是出于良好的动机-防止地方立法侵犯个人权利，但是实现这个目标的手段-剥夺地方政府选择执法措施的权力-并不合理。个人自由与权利确实必须受到保护，但对于这个目标而言存在着更直接、更有效且对地方权力的限制更小的手段，也就是建立宪法权利的保护机制。

　　三、　通过宪法实现权利的统一保障-让司法发挥更大的作用　　尽管本文不建议采用限制地方自治的手段来防止地方滥用权力的行为，但这并不表明地方权力就因此而不受限制。事实上，地方自治权越宽泛，就越有必要加以控制。笔者只是认为中央没有必要通过立法来正面规定地方可以或不可以做什么，不仅因为这种立法控制模式过分限制了地方根据自身的利益和需要解决当地问题的能力，而且因为宪法提供了更为优越的控制模式-如果宪法得以实施，它将既可以避免中央过分限制地方立法权，又能够更有效地保障个人权利不受地方立法的侵犯。但宪法控制模式的实现有一个前提条件，那就是我们必须完成相应的制度建构，让司法机构在界定中央和地方立法权限以及保障个人权利的过程中发挥更大的作用。

　　让我们换一种视角来看同样的问题。以上是从城市秩序、安全和形象的视角来看流浪乞讨问题，同样的问题当然还有其另一面，也就是流浪乞讨人员的宪法和法律权利。毕竟，流浪乞讨是一种非由个人选择或控制的制度现象。25 没有争议的是，中国的发展现状还远不足以为所有的公民提供平等的待遇和机会。一个人长大后从事什么性质的工作、经济收入和社会地位如何，在很大程度上取决于他出生在什么地方，而这种显然不是他自己能够控制的选择，而是社会制度造成的。虽然改革开放之后农村获得了巨大发展，但这并不能完全改变一个显然的事实，也就是农村固有的土地资源早已不能供给不断增加的人口。半个世纪以来，户籍制度一直将农村出生的人束缚在有限的土地上，限制了他们的发展机会；在改革开放过程中，他们作为社会的弱势群体来到城市，靠艰苦的廉价劳动改善自己的生活，而流浪者构成了整个流动人口大军的一小部分。许多城市居民在抱怨流浪问题的同时忽略了，他们目前相对优裕的生活条件中有一部分来自于流动人口所提供的廉价劳动。尽管流浪乞讨人员可能要为自己的状况承担部分责任，他们是中国这个社会大家庭的一员，共和国宪法为他们赋予了和其他更幸运的家庭成员相同的尊严、自由和权利。不论是什么原因致使他们沦落到目前这个状况，社会和国家有义务以符合宪法和人道原则的方式处理他们自身以及他们所导致的问题。

　　尽管1982年宪法并没有明确规定流浪乞讨人员的迁徙权或隐私权，宪法并没有在这个问题上完全保持沉默。宪法为所有人保障了人身自由和劳动权利，其中当然也包括流浪者和乞丐的基本权利。26 如果地方的治安管理需要必然随着地方的经济状况、人文关怀以及乞讨行为的性质而发生变化，那么迁徙自由和劳动权是任何人都应该享有的基本权利，并不因个人的出生地、社会地位或其它因素而产生实质性差异。在这个意义上，个人享有的普遍权利必须和地方的特殊需要相平衡；地方政府可以适当管制流浪乞讨行为，但地方管制必须符合宪法和法律为公民统一提供的普遍保护框架。

　　1.人身自由的宪法保障

　　1982年宪法第37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。……禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。”第37条的文字已经隐含了迁徙权和隐私权。27 人身自由显然包括个人按照自己的愿望旅行的权利，譬如探亲访友、旅游或为了某种合法目的（例如工作、求学或调研）而往返外地的权利，更不用说在大街上行走、跑步或散步。这种权利当然不是绝对的，譬如任何人都没有权利造访军事基地或政府保密单位，也没有权利在事先不经许可的情况下进入私人住宅、企业或政府办公大楼。且宪法保障的权利一般仅限于在国内旅行，出国旅行可以受到本国和外国政府更多的限制。28 由于第37条只是禁止“非法剥夺或者限制”人身自由，政府可以通过法律限制甚至剥夺公民在某些情况下的人身自由。

　　然而，对于这个问题，有必要澄清两点。第一，宪法禁止“非法”剥夺或者限制公民的人身自由，未必就意味着只有通过全国人大及其常委会所制定的法律才能限制人身自由。这里的“法”的范围并不十分清楚，可以是专指全国人大的法律，但也可以包括行政法规、地方性法规甚至规章。宪法中多次出现“法律”、“合法”和“非法”等相关词，且似乎两种意义都有。根据上下文，“法”或“法律”有时特指人大立法。29 但更多的时候，“法”甚至“法律”都是指广义的“法律规范”。30 有的时候，“法律”的范围在词义上不确定，但根据宪法制定后的实践来看是指一种或另一种意思，或者即使在目前状态下宪法条文中的“法律”被理解为一种意思，却并不能保证它在以后不能采取另一种意思。31 总之，宪法中的“法”并不一定是指全国人大立法，因而第37条本身并不排除地方政府制定限制人身自由的法规或规章的可能性。

　

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