采取适当的强制措施。至于有关措施是否合法、禁止乞讨以及授权强制措施的规定是否构成了对公民人身自由的“非法剥夺或限制”，应该受到及时和有效的司法审查。只有建立司法审查制度，公民的宪法权利才能获得充分保障。

　　另一方面，中国仍然是一个地区差异很大的国家。就在流浪乞讨问题上，各地城市的治安管理将面临某些共同问题，但必然也都具有不同的需要。即使各地面临着完全共同的需要，也未必一定要求中央立法加以规定。中央完全可以允许地方在宪法范围内采取不同的解决方案，并在实践过程中比较不同方案的优劣-就和美国各州一样，地方成为相互借鉴、比较和竞争的“试验基地”。35 单一制并不意味着“一刀切”，并不意味着中央立法应该包揽一切，并不意味着地方通过法律途径对人身自由的限制必须经过中央的授权或批准。只要不违反公民的宪法权利和中央在其立法范围内的有关规定，地方可以为了保护当地居民的健康、安全和生活环境而规定任何必要措施。笔者相信，新型的中央和地方关系模式不但符合宪法的文字和精神，也符合《立法法》的整体精神。

　　在这个意义上，《收容遣送办法》的简单废止未必是对孙志刚事件的理性反应。孙志刚事件所反映的并不是简单的立法主体越位问题，而是执法过程违法和公民权利缺乏司法保护的普遍问题。《收容遣送办法》的废止固然剥夺了地方政府侵犯流浪者基本权利的手段，但它同时也可能给地方的法治化治理带来困难，因而最终无助于解决流浪乞讨所产生的社会问题，也不能为提高执法人员的素质和公民权利的保障提供任何帮助。因此，孙志刚事件应该引导我们更多地关注行政法治和宪法权利状况，至少不至于误导我们将希望寄托在一个对中央和地方关系的错误认知模式上。

　　中国是一个统一的单一制国家，并具有一部保障基本权利的宪法。如何充分利用宪法统一的优越性并克服过度集权的弊端，是任何大国都必须面临的难题。中国的立法实践必须适当把握分与合的平衡，在保障公民权利统一与平等的同时，充分允许地方自主权和多样化，从而形成一个统一但不死板、多元但不歧视、中央立法有效但不专制的宪政秩序。

　　注释：

　　1 虽然乞讨现象一般都发生在都市，但和美国等其它发达国家不同的是，城市本身的生活无着人员在中国只占很小的一部分，绝大部分流浪乞讨人员都是外来人口。

　　2 蔡方华：“禁乞之争：务实态度与人文情怀的深度对话”，载《北京青年报》2003年12月28日。

　　3 一种可能的反驳论点是，城市及其居民已经至少在50多年里享受了国家的优惠政策，由制度人为造成的城乡生活水平之反差直接对流浪乞讨现象承担部分责任，因而流浪乞讨所带来的问题也是城市在获得制度性优惠之后所应承受的代价。本文不对这种观点进行评论，但坚持流浪乞讨所产生的社会问题必须通过法治途径-包括对流浪者权利的某些限制-加以解决。事实上，对这些问题听之任之并不会给任何人带来好处，也无助于流浪者本身的境遇。

　　4 严格地说，流浪和乞讨是两种相互联系但性质不同的行为，因而它们所对应的宪法保障也不完全一样。流浪者可以包括目标不明确但生计暂时尚有着落的觅职者，因而未必所有的流浪者都是乞丐；另一方面，有些乞丐具有自己的栖息地，因而虽然早出晚归但并不属于流浪者的行列。当然，这两个人群在绝大多数情况下是重合的，因为绝大部分流浪者的生计没有着落，因而主要靠乞讨为生，而乞丐中的相当多数也没有自己的居住人。“职业乞丐”当然除外，但这部分人在乞丐中所占的比例不明确。

　　5 “孙志刚案取得突破性进展”，《新华日报》2003年5月14日。对于滥用行政权力的一个极端例子，见“滴血的收容”，《三湘都市报》2003年6月10日。

　　6 当然，这种现象的普遍存在是一个值得单独关注的问题。虽然流动人口中大部分是有职业的“民工”，他们的职业和居所通常不那么固定，因而其中比例不确定的部分人也不同程度地分享了“流浪者”的特征。由于收容对象在操作过程中被不适当地扩大为“三无人员”，一些民工和一时没找到工作的外来人员也遭遇收容遣送的命运。“永别‘孙志刚事件’-关于废止收容遣送的思考”，《武汉晚报》2003年6月20日。

　　7 和任何新实施的办法一样，《救助管理办法》的一个突出问题是救助对象难以界定。见“陕西流浪人员救助面临三大难题：救助对象难界定”，《华商报》2003年8月29日。另外，如果说《收容遣送办法》的覆盖对象范围太宽，容易给行政滥用限制人身自由的强制权力提供机会，《救助管理办法》的覆盖范围则可能太窄，不足以涵盖所有需要救助的人。民政部制定的《实施细则》将符合救助条件的人员限于“自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员”，（第二条）因而可能排除了一些确实需要救助而又不符合细则条件的人员。

　　8 “广州收容站改名救助站，求助者剧增不愿回家”，载《信息时报》2003年7月1日：“沈阳救助管理站启动三月尴尬不断，几成免费旅馆”，载《时代商报》2003年11月10日。

　　9 参见“苏州推行禁乞令-未成年乞丐将被强制送救助站”，《新京报》2003年12月20日。

　　10 “城市乞丐职业化挑战救助站，已成为管理新盲区”，载《北京青年报》2003年10月30日：“王府井整治流浪者遇难题：行乞者打起‘游击战’”，《北京娱乐信报》2003年12月12日。

　　11 练洪洋：“评全国收容站改救济站：拆牌不难救济不易”，载《羊城晚报》2003年6月26日。

　　12 事实上，这种忧虑在旧办法废止后很快抬头了，见“不法分子在收容站取消后以为有机可乘频频犯罪”，载《信息时报》2003年7月1日。

　　13 例如对于有关特别行政区的司法自治权之范围，参见陈弘毅：“论香港特别行政区法院的违宪审查权”，载《中外法学》1998年第5期。

　　14 针对各地最近出台“禁乞令”的争议本身表明，人们对地方政府是否有权对乞讨采取强制措施仍然存有疑问。如果认真对待《立法法》第八条的规定，那么由于全国人大从未明确授权地方对乞讨采取限制人身自由的强制性措施，而“禁讨区”的划分和“禁乞令”的实施必然意味着要对违规人员采取至少是临时性的限制人身措施，因而似乎超越了《立法法》为地方政府设定的权限。但各大城市普遍出台这类法规的事实表明，这种对地方权力的限制是不合理的，并阻碍了各地通过法治解决地方问题的努力。

　　15 据报道，某些地区的流浪乞讨人员大多数都不愿接受救助。例如南京市2003年曾对流浪乞讨者做过登记。在1733人中，只有85人（不到5%）表示愿意接受救助，主动愿意去救助站的更只有13人。见“南京‘禁乞令’昨起实施”，载《北京青年报》2004年3月2日。

　　16 但参见1995年的“校园枪支案”（United States v. Lopez，514 U.S. 549；译文见布莱斯特等：《宪法决策的过程-案例与材料》，张千帆等译，中国政法大学出版社2002年版，页491-508），其中最高法院判决联邦限制在校园附近携带枪支的法律超越了联邦权限。

　　17 参见1824年的“航运垄断案”（Gibbons v. Ogden， 22 U.S. [9 Wheat] 1）。

　　18 Cooley v. Board of Wardensof Port of Philadelphia， 53 U.S. [12 How.] 299）。

　　19 Gregory v. Ashcroft， 501U.S. 452（译文见布莱斯特等前注[16]揭，页543-550）。

　　20 James W. Fox Jr.： Citizenship， Poverty， andFederalism： 1787-1882， 60 University ofPittsburgh Law Review 421 （1999）。

　　21 美国基于民主责任（democratic accountability）的理由，禁止联邦以任何方式命令各州。最初对这一原则的阐述见“美国银行案”（McCullochv. State of Maryland， 17 U.

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