了的义务教育经费的90%以上（表3）。
3、共同分担模式：日本
在日本，中央、地区和当地三级政府都负担了相当比例的义务教育经费。日常性经费中，义务教育教职员的工资由中央政府和都道府县政府各负担一半，教职员以外的图书管理员、伙食调理员、警备员等的工资由市町村政府负责；学生的补助和奖励由中央和市町村各出一半；教科书由中央政府承担，其它教材、设备、图书等由中央和市町村各承担一半。基本建设费则由中央政府承担三分之一到二分之一，其余由市町村承担（陈国良，2000）。九十年代以后，中央和地方政府分别承担了义务教育经费的四分之一和四分之三（表3）。

（二）各国义务教育财政转移支付制度比较
各国的义务教育财政转移支付制度存在不少共同之处。首先，各国义务教育财政转移支付的主要目的都是缩小地区之间义务教育服务水平的差距，促进教育公平。从实际效果看，义务教育财政转移支付从目标和拨款模式设计上促进了教育公平的实现，也为地区发展和稳定做出了贡献。其次，各级政府对义务教育的事权划分比较明确，各级政府严格按照规定履行各自应当承担的责任。再次，一般性转移支付的额度按照因素法确定，建立在完整、准确的统计数据基础上，科学合理，减少了随意性。最后，义务教育财政转移支付的实现由各项制度和法令来予以规定和保证，制度化、法律化的程度较高。
但是，由于各个国家在财政转移支付制度、义务教育管理体制及义务教育经费分担等方面存在一定的差异，因此形成了各有特色的义务教育财政转移支付制度。一般来说，政府对义务教育的财政转移支付有三种形式，一是通过一般性转移支付平衡地方政府财力，间接地保证地方政府投资义务教育的力度；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比重的教师工资并直接拨付给教师个人，一方面减轻地方政府的压力，另一方面可以防止地方政府出于短期利益的考虑减少对义务教育的投入；三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育。第一种方式给予地方较大的自主权，但要求地方财力尽可能地接近，并且要有强有力的监督机制保证地方政府对义务教育的投入。严格地说，第二种方式不属于政府间转移支付，但为了比较的方便暂列于此。第三种形式从制度上给予义务教育较大的优先权，防治义务教育经费被挪作它用，同时便于监督和管理。
表4：西方发达国家义务教育财政转移支付模式比较
 
  一般性转移支付  义务教育专项转移支付   
    一般性义务教育转移支付 专项义务教育转移支付   
美国  州政府对学区的州补助 联邦对州和学区的联邦补助   
英国 地方收支差额补助的一部分 中央对地方教育当局和直接拨款学校的拨款    
日本 地方交付税的一部分  国库支出金   
法国 中央政府承担教师工资   
德国 联邦通过一般性转移支付平衡各州财力，由州政府负责教师工资 
如果对义务教育专项转移支付进一步细分，可称不指定用途的为一般性义务教育转移支付，称指定用途的（如必须用于人员经费支出、教材支出、学生补助、基建支出或某种类型的教育）为专项义务教育转移支付（表4）。这样，可以把五个国家义务教育财政转移支付制度概括为以下四种模式：
1、中央政府负担教育工资：法国
法国义务教育财政的重心为中央政府，中央政府负担了义务教育公共支出的70%以上。这部分支出是由国家直接转移到教师个人账户上，因此，义务教育经费的政府间转移支付力度很小。1992、94、95年，中央政府仅向地方政府分别转移了义务教育公共总支出的2%、1%、1%（表3）。由于义务教育教师的工资得到了国家的强有力的保障，地方政府只需负担份额较小的基建和行政经费，同时辅之以政府间一般性转移支付和对处境不利群体、地区的特别扶持制度，这样就大大降低了地区间义务教育发展的不平衡性。
2、一般性转移支付为主：德国
德国义务教育财政重心在州一级，教师工资由州政府直接划拨到教师个人账户，即由州政府直接转移给教师个人，这部分转移不体现为义务教育专项转移支付。州政府承担了义务教育公共经费的75%左右（表3），仅有极少量的部分由州政府转移给市镇政府。但是，州政府之所以有能力承担教师工资，是因为州政府的财力通过完善的州级财政平衡得到了保障，人均财力的州际差异缩小到了尽可能小的程度。德国并没有专门设计一套义务教育财政转移支付制度，但并不等于德国不存在义务教育转移支付，各州间义务教育财政的平衡体现为事前平衡，即通过一般性转移支付实现的州际财政能力的平衡。
3、义务教育专项转移支付为主：英国、美国
（1）一般性义务教育转移支付：英国
英国义务教育财政转移支付包括对地方教育当局所属学校的转移支付和对中央直接拨款学校的转移支付。1994年英格兰学校拨款局（负责中央直接拨款学校的拨款）成立以前，中央政府负担义务教育的比例在10%以下，转移支付的力度很小。此后，中央直接拨款学校发展很快，中央政府在义务教育领域的负担比重有一定程度提高，但这部分经费是拨给直接拨款学校的，不体现为政府间转移支付。1994、95两年，中央政府的转移支付额仅占义务教育公共总支出的5%左右（表3）。总之，英国义务教育财政转移支付的力度较小，一方面是因为地方政府承担了大部分义务教育经费，另一方面是因为中央的义务教育经费大都投入不归地方政府管辖的直接拨款学校。
（2）一般性和专项义务教育转移支付兼备：美国
美国的州政府通过一般性义务教育转移支付支持义务教育的经常性经费，在平衡州内各学区间义务教育服务水平差距上发挥了极大作用；联邦政府则主要以专项补助的形式满足特殊教育需求，特别针对贫困儿童。两级政府各司其职，互为补充。1992、94、95年，中央政府转移了义务教育公共支出总额的7%左右，州政府转移了约47%（表3）。相较而言，州政府的作用要大得多。
4、一般性转移支付与义务教育专项转移支付相结合：日本
日本的义务教育经费由三级政府分担，从表3可以看出，1992、94、95三年，约占义务教育公共支出的22%～24%的经费由中央政府转移给了地方政府。中央对地方的义务教育转移支付资金来自两个方面：国库支出金和地方交付税。地方交付税是一般性的转移支付，在地方交付税分配额的计算中，中央政府规定了对于义务教育支出项目的标准。国库支出金中的国库教育支出金的95%被用于义务教育，属于义务教育专项转移支付，而且专门规定了用途，分别负担义务教育的人员工资、津贴、教材费、基建费、修学奖励经费等，因此还是专项义务教育转移支付。

（三）义务教育财政转移支付制度的变迁——以日本为例
西方发达国家现行的义务教育财政转移支付制度并非一蹴而就，而是经历了不同的发展阶段，理解这一历史过程对于发展中国家的制度选择具有别重要的意义。下面以日本为例简单地描述以下义务教育转移支付制度的变迁过程。
日本义务教育的发展始于明治维新，可以划分为三个阶段。义务教育的目标、经费来源和管理模式在每个阶段各不相同，由此决定了义务教育财政转移支付形式的发展变化（表5）。第一次世界大战之前，义务教育经费主要来源于地方政府，管理权限也在地方，中央对地方基本没有义务教育转移支付。一战至二战期间，国库支出金作为专项转移支付用以保证落后地区的义务教育经费，起到了均等化的作用，国家对义务教育的控制也因此加强。二战以后，地方自治呼声高涨，中央试图通过地方交付税平衡地方政府财政能力，以扩大地方的自主性。由于不指定地方交付税的具体用途，又取消了针对全体国民征收的教育费附加，并大大减少了国库支出金的数额，导致地方政府未能按时足额保障义务教育经费，引起很大混乱。

上一页  [1] [2] [3]  下一页