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摘要：当前我国的农村义务教育财政体制面临诸多困境，为了保证农村义务教育的普及进程和地区间均衡发展，应在农村地区推行免费义务教育，由政府承担所有的义务教育经费。同时，各级政府应明确划分财政责任：中央政府承担义务教育教师工资，地市和县级政府分别承担基建经费和公用经费，省级政府通过专项转移支付资助贫困地区和贫困学生。
关键词：农村义务教育；财政体制；转移支付
作者：刘泽云（1975-），男，云南丽江人，北京师范大学经济与工商管理学院讲师，博士
电话：010-80924696, 13693589909；Email: liuzeyun326@sina.com

How Should Governments Fund Compulsory Education in Rural China? : A New Perspective

Abstract: The current financial system for compulsory education in rural China is in straits. In order to guarantee universal and balanced compulsory education in rural China, Chinese governments should provide totally free compulsory education in rural area. Moreover, financial responsibility should be shared by different level governments explicitly: (1) the central government should pay salaries for all the teachers in primary and junior secondary schools; (2) the local governments should account for capital investment and non-personnel expenses; and (3) the provincial governments should provide fiscal transfer payment for less-developed rural area and subsidy for poor students.
Key words: rural compulsory education; financial system; fiscal transfer payment

一、前言
20世纪80年代中期以后，我国逐步建立起地方负责、多渠道筹资的义务教育财政体制，这对充分调动地方政府及社会各界的积极性、大力普及义务教育起到了巨大的推动作用。但这一体制未能从根本上解决义务教育经费投入不足，特别是农村地区义务教育经费短缺的问题，并且加大了义务教育发展的地区差距。2001年起，中央决定实施以县级政府为主的农村义务教育财政体制，并取消了农村教育费附加和农民教育集资。然而，这一措施同样未能解决农村义务教育投入体制中的深层次问题，因而近年来农村义务教育的发展仍然未能摆脱以往的困难局面，表现为教师工资拖欠问题依然存在、学校基本办学条件得不到保障、学校运转困难、债务负担沉重、贫困学生入学困难、地区之间义务教育发展差距拉大，等等。教育对于提高个人收入具有非常显著的作用，还能有效地缩小个人收入分配的不平等程度。因此，探究当前我国农村义务教育财政体制存在的问题，寻找摆脱困境的办法，不但是当前我国农村义务教育发展面临的最为急迫的任务，是顺利实现中央提出的在2010年全面普及义务教育的根本保证和建设县乡公共财政制度不可或缺的重要环节，从长远来看对于推进农村经济发展、提高农民收入、缩小城乡差距也具有重要的战略意义。
二、农村义务教育财政体制面临的困境
农村义务教育发展面临诸多困难，究其主要原因，是教育财政体制不完善。当前我国农村义务教育投入的基本特征体现在两个方面：一是农村义务教育经费的筹措实行“多渠道筹资”的办法，即经费来源是多元化的，既有财政性的经费，又有非财政性的经费。以2002年为例，非财政性教育经费占农村义务教育经费总量的比重为17.80%，其中最大的一项是杂费收入，占9.78%（胡延品，2003）。二是农村义务教育经费在各级政府间的分担采取“以县为主”的方式。1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》提出基础教育实行由地方负责、分级管理的原则，县乡基层政府成为义务教育经费负担的主体。2001年，国务院颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，进一步强化了地方政府的义务教育财政责任，并规定县级政府对本地义务教育负有主要责任，将农村中小学教师工资的管理上收到县。
从表面上看，“多渠道筹资”可以充分动员社会各界的资源用于义务教育，而“以县为主”有利于调动地方政府的积极性，扭转过去义务教育投资重心过低（乡级政府和农民负担太重）的局面，是一个不错的制度选择。然而，这一体制违背了义务教育的免费性质，不能适应我国地区之间和城乡之间经济发展差异巨大的基本国情，更与我国现行的财力分配结构存在着尖锐的矛盾，因而不可避免地陷入多重困境。
1、多渠道筹资与义务教育的免费性之间存在矛盾
义务教育属于公共产品，理应由政府承担全部费用，不应通过社会渠道筹资，也不应向学生收取任何费用（包括杂费和书本费）。但由于我国经济发展的总体水平仍然偏低，多年来形成了“人民教育人民办”的多渠道筹措教育经费的传统，基层民众和学生家庭承担了为数不少的义务教育经费。2002年预算内拨款占农村义务教育总投入的比例不到80%（胡延品，2003），在农村实行税费改革之前，这一比例更低，而OECD国家公共教育经费占初等和中等教育总投入的比例大多在90%左右。农村义务教育实行多渠道筹资，不但弱化了政府的义务教育财政职能，加重了农民负担，而且助长了基层政府和学校随意向农民摊派的恶习，直接导致了这几年倍受关注的教育乱收费现象。实行农村税费改革和治理教育乱收费之后，一定程度上缓和了政府、学校与农民之间的紧张关系，但还是遗留下了两个悬而未决的问题：其一，原先主要依靠预算外资金支撑的学校公用经费和基建经费失去大宗来源，学校运转困难；其二，由于仍然收取杂费，义务教育名不副实，政府理应提供公共产品的公共财政职能没有得到充分体现。
2、多渠道筹资与地区之间、城乡之间经济发展严重不平衡存在矛盾
在我国经济发展过程中出现的地区差异问题，是近年来很多研究者关注的焦点。研究表明，改革开放以来，我国人均收入的省区差异呈上升趋势。20世纪90年代以后，地区差异的扩大尤为明显，而且主要体现为东、中、西三大地区之间的差异扩大（王小鲁、樊纲，2004）。至于城乡发展的差异，更是今年以来上至国家领导人、下至黎民百姓都极为关切的问题。据社科院经济所的调查，城镇人均收入与农村人均收入的比率从1995年的2.8上升到2002年的3.1，城乡之间人均收入差距对于全国人均收入总体差异的贡献率从1995年的35.9%上升到2002年的43.0%，已成为决定人均收入总体差异的首要因素（李实、岳希明，2004）。如果考虑到城镇居民还享有医疗、养老保险、失业保险、教育等方面的非货币化补贴，那么中国城乡实际收入的差距在全世界是最高的！
地区之间以及城乡之间经济发展和生活水平的巨大差异使得我国农村地区、特别是农村贫困地区的教育筹资能力非常弱，既体现在财政筹资能力方面，也体现在能够动用的其他资源方面。关于前者，将在下文中详细讨论，在这里仅仅讨论后者。农村地区、特别是农村贫困地区刚刚解决或尚未解决温饱问题，能够投入义务教育的社区经济资源微乎其微。而农村居民的收入主要用于维持基本的生活需求和家庭经济活动，若要从中拿出一部分支付子女的义务教育费用，势必会挤占家庭的生产性资金（如购买农药、化肥或发展副业），甚至挤占家庭的基本消费支出。更为重要的是，我国农村地区普遍面临人多地少的局面，第二、第三产业的发展又很有限，受过一定教育的劳动力除非外出打工，否则只能与文盲或半文盲劳动力一样从事简单的农业生产，获得微薄的收入。这样，农村居民对接受义务教育能够带来的经济收益预期不高，因而丧失了投资教育的动力。最终的结论是：目前农村地区（特别是农村贫困地区）义务教育的发展除了财政来源之外，很难从其它渠道获得资金

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