也是基层地方政府，因而义务教育的管理权限不宜上移到更高层的地方政府，即不宜改变目前以县为主的义务教育管理体制。但是，“以县为主”是指在经费管理方面以县为主（即义务教育经费的分配和使用由县级政府负责），而不是指投入主体即义务教育的经费筹措以县为主。目前我国的县级政府不仅是农村义务教育经费的使用主体，也是经费的投入主体，这是一个误区。从世界主要国家实施义务教育的进程看，美、法、德、日等国在推行义务教育之初，都曾将义务教育的经费投入责任确定在基层地方政府，这种低重心的投入体制给地方政府带来了沉重的财政压力，造成义务教育办学条件经费困难，学校间办学条件差距巨大，义务教育推进缓慢。面对困境，各国采取的普遍对策是调整义务教育投入负担主体，将投入主体的重心上移，加大中央和高层地方政府的投入责任，使中央、和州、省等地方政府成为义务教育的投入主体。我们必须吸取这些经验教训，建立起由中央、省、地市、县四级政府共同分担义务教育经费的机制。
实现各级政府对义务教育经费的分担有两种可供借鉴的方式：一是根据教育支出的项目（即教职工工资、公用经费、基建经费等）确定各级政府的负担比例，二是根据基层政府的教育支出需求和财政支付能力计算出义务教育经费缺口，不足部分由上级政府通过转移支付弥补。第一种方式以法国、德国和日本为代表，其中，法国中央政府直接承担所有义务教育教师工资，小学的公用经费和基建经费由市镇政府（相当于我国的县级政府）负担，初中的公用经费和基建经费由省级政府承担；德国义务教育教师工资由州政府承担，公用经费和基建经费由市镇政府承担；在日本，义务教育教职员工资由中央政府和都道府县政府（相当于我国的省级政府）各负担一半，基本建设费则由中央政府承担三分之一到二分之一，其余由市町村（相当于我国的县级政府）承担（刘泽云，2003）。第二种方式以美国为代表，由学区制定学区预算，州政府通过基本资助拨款保证各学区学校的正常运转，通过专项拨款满足地方学区的特殊需要（如特殊教育），中央政府则通过专项拨款实现对州和地方学区教育发展的影响和教育政策的引导。
美国模式具有科学、规范的优点，国内不少学者基于此提出了在我国建立规范的义务教育财政转移支付制度的设想（如王善迈、袁连生，2002）。但是，这一模式要求基层政府测算义务教育的标准支出和标准收入，从而确定各级政府的转移支付额度，操作程序复杂，技术上要求很高，而且需要整个公共财政体制的改革加以配合，短期内难以实现。因此，建议按照支出项目确定各级政府的财政责任。一种可供参考的思路是：由中央政府独立承担农村义务教育教师工资，地市政府负担基建经费，县级政府负担公用经费和除专任教师工资外的其他人员性经费。由于义务教育经费中人员经费的比例很高（通常在70%到80%之间），而其中绝大部分又是教师工资，由中央政府负担教师工资便可完全缓解县乡财力不足与县乡必须承担义务教育责任之间的矛盾。在操作方法上，可在中央财政设立义务教育教师工资专项，按预算级次单列下达到县并实行专户管理。需要说明的事，中央只承担国家标准工资部分，地方政府出台的津贴或补贴，则按照谁出台谁负担的原则解决
4、建立省级政府对贫困地区的义务教育专项转移支付制度
通过建立上述经费分担机制，基本上可以保证我国农村义务教育的正常运转。但即便在农村内部也存在巨大的地区差异，中西部贫困地区的农村义务教育发展仍然面临巨大困难，所以必须对这些地区予以特别扶持。为此，中央政府已经建立起多项对贫困地区的义务教育专项转移支付，这些转移支付有两类：第一类用于改善办学条件，如一期和二期“国家贫困地区义务教育工程”、一期和二期“全国农村中小学危房改造工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、少数民族地区寄宿制学校建设专项资金等；第二类用于提供工资补助，如从2001年起，中央财政每年安排50亿元转移支付资金，补助国家扶贫开发工作重点县等中西部困难地区发放农村中小学教职工工资。如果农村义务教育教职工工资由中央独立承担，那么对贫困地区实施义务教育专项转移支付的责任应由省级政府承担，而且只用于改善贫困地区的义务教育办学条件，即改造危房、改进教学仪器、图书资料和课桌椅配置、促进信息化建设以及培训学校管理人员和教师等。省级政府在考虑对贫困地区进行义务教育专项转移支付时，不应该局限于发展教育的角度，而应从为贫困地区国民提供在现代市场经济中的公平竞争机会的高度出发，充分重视农村义务教育对于促进农村经济发展、提高农民收入和缩小城乡差距的积极意义，为贫困地区改善义务教育办学条件，尽快追赶上经济发达地区提供强有力的资金支持。
5、建立省级政府对农村贫困学生的资助制度
即便农村义务教育经费完全由财政负担，而且省级政府为改善贫困地区义务教育办学条件提供经费支持，但由于我国农村内部的收入差距很大，部分家庭经济困难的学生仍有可能因为无力支付义务教育的直接费用（如书本费、文具费、伙食费、寄宿费等）和面临机会成本（学生因接受教育而放弃的收入）而失学。目前，中央政府在资助贫困学生方面安排有一些专项资金，如2001年起中央财政将国家义务教育贫困学生助学金由原来的每年3000万元增加到每年1亿元，重点资助西部地区家庭经济困难中小学生；2001年秋季开始，中央财政每年安排2亿元专款，开展对家庭经济困难学生免费提供教科书制度的试点工作，每年约有200多万名中小学生受益。但笔者认为由中央政府直接对贫困学生实行资助会因中间环节太多而缺乏效率，而且在中央政府承担义务教育教职工工资之后还要求中央政府承担该项支出也是不合理的。因此，对农村贫困学生进行资助的任务也应落在省级政府头上。具体操作方法是：(1)由省级政府部门制定确定资助标准、资助内容和资助金额，资助内容至少应该包括免除书本费，对于非常困难的家庭还应提供学生入学必需的现金支出补助；(2)由县级政府根据资助标准，联合财政、统计、民政、农业、教育等部门对本县需要资助的学龄儿童的资格进行核定，并计算出资助所需总金额；(3)由省级政府以专项拨款的方式承担贫困学生资助经费。
从长远来看，上述义务教育财政体制应该在全国范围内建立，并分三个步骤逐步实现：先在中西部农村地区实行，然后逐步向全国农村地区推进，最后推向城市地区，建立城乡一体的全免费的义务教育财政体系。

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