者。在这一背景下，如果多个监管者同时对同一个单独的金融机构实施监管，那么将必然造成监管重复、监管低效和浪费成本。于是，功能性监管的思路和设想应运而生”。

　　功能性监管是指中央银行同其他功能监管者 (包括证券交易委员会、商品交易委员会、证券交易商协会、保险委员会)相互配合，共同识别单个金融实体的风险以及整个金融持股公司的整体风险。功能性监管有两大优势：首先，在分业监管条件下，金融监管机构各自为政，相互之间的协调、沟通比较困难，监管效率不高，监管成本增加，随着金融市场的不断发展变化，金融监管机构一体化(即统一监管)应比分业监管更为有效。其次，金融机构的混业经营现象已经越来越普遍、甚至成为一种趋势，尤其是通过并购产生了众多的金融集团，在这种背景下，建立统一的金融监管机构能够全面覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。

　　此外，在发达国家，随着功能性监管的逐步完善和发展，金融监管部门和中央银行有一种逐步分离的倾向，形成单独的金融监管当局，如英国的金融服务局(FSA)、韩国的金融监督院(FSC)和日本的金融监管厅等。这些国家都在朝着金融监管和中央银行分离的方向迈进。很显然，这些国家金融监管体系的重新调整是金融监管当局面对金融市场变化做出的必要调整。就其实质而言，它是一种金融监管体制的变化，是一种宏观上的变化，反映了当今世界金融监管格局的一种发展趋势。当然，在金融监管体制发生变化的同时，金融监管的微观重点也在发生着变化。

　　3．金融监管重心的变化

　　金融混业经营不仅导致金融监管体制的重大变化，而且也使金融监管的重心发生了明显的变化。其中的原因在于：金融机构实现混业经营的同时，其传统的存、贷款业务也在逐步下降，创新业务所占的比例则逐步增加。基于这一变化，金融体系面临的风险也随之加大。因此，金融监管的重心也应该相应地作出调整。

　　新的监管重心(主要是指风险监管)主要关注业务领域的风险(这是银行机构整体中最大的风险)。可以看一看美国的情况。传统上，美国联邦储备银行通常通过当地的监管人员检查和监督各州的银行和银行持股公司。大多数情况下，一年进行一次检查，随后给已检查的银行机构定级。除此之外，除非出现危机或检查中发现了具体问题要求监管者持续关注，否则当年的其余时间不会再有检查活动。进入20世纪90年代后，传统的一年一次的银行监管程序(主要关注固定时点资产存量)对众多银行机构的评估已经不再有效。为此，为了加强风险监管，美联储对大的复杂银行机构 (LCBO)的监管在原有基础上强调了3个方面：加强监管的持续性、更加关注银行机构内部系统的评估以及对经营风险的控制(见表1)。

　　在此基础上，美联储根据实际情况开发了一个关注大的复杂金融机构(LCBO)风险的程序。该程序将LCBO的风险监督框架分为4个部分：详细的金融机构风险评估、制定风险监督计划、执行监督计划并报告结果、判定并公布银行的整体情况并陈述监管思路。在这一风险监督框架中，对金融机构的风险评估占据核心地位。通常，金融风险主要有6类：信用风险、市场风险、流动性风险、经营风险、法律风险、信誉风险。在风险评估中，检查人员判断各种风险的水平(高、中、低)以及风险的变化方向(增加、平稳或下降)。在获得这些评估的基础上，检查人员将6类风险的识别、测量、监督和控制进行合并。只要获得重要的新信息，风险评估就及时更新，相应的监管计划也及时更新以反映金融机构风险评估中的重大变化。

　　此外，由于大多数LCBO都通过不同的法定实体进行经营，而且这些法定实体属于不同的法定权限和监管机构范围内，这就要求高水平的信息共享以及相关监管机构间进行密切合作。通常，这种合作主要涉及：(1)与其他监管者配合。主要内容包括交换检查报告、分享与具体问题有关的信息、突击性检查的合作等。相关的监管者包括货币审计署、联邦存款保险公司、储蓄监督机构、州银行监督机构、外国银行监督机构。这些机构通常监督LCBO的不同经营部分，他们之间的相互沟通不仅能够避免监管的重复和减轻不必要的负担，而且还能够更充分地发挥各自的作用。 (2)与其主要监管人的合作。当LCBO的牵头银行有一个主要监督者时，联邦储备要和其主要监督者合作，有的时候甚至需要两者共同提出对 LCBO的监管计划，共同对LCBO实施监管(如联邦储备和货币审计署对银行机构内部审计程序的审查)。(3)与功能性监管者的合作。由于许多 LCBO已经成为金融持股公司、并通过众多非银行分支机构进一步扩展业务，所以，功能性监管者的加入，可以促进有效的交流和合作。功能性监管者包括证券监督管理委员会、期货交易委员会、国家证券交易商协会、国家保险委员会等。联邦储备必须与这些功能性监管者密切合作，确定单个受监管实体的风险轮廓以及金融持股公司的整体风险轮廓。(4)与外国监管者的合作。对跨国经营的银行机构，需要国际间的监管配合，这种趋势近年来逐渐加强。最能体现跨国监管配合的多边努力是巴塞尔银行监督委员会，该委员会中来自不同国家的监管者共同讨论重大问题，并就银行业的全球监管提出详细的指导方针。

　　还有，为了降低对LCBO和其他银行机构进行监管的负担，美联储往往也求助于市场约束力。市场约束力可以改善金融市场的不完备以及信息的不对称问题，从而可以降低额外的风险程度、减轻联邦安全网产生的道德风险。Edwards认为市场可向金融机构施加足够的惩罚，以至于

　　表1传统银行监管和对LCBOs的风险监管的比较

传统的银行检查
对LCBOs的风险关注检查

1)监督过程只关注某一时点而很少持续检查(除非出现危机)

2)通常由地方职员进行检查

3)主要关注资产评估

4)与管理层的对话主要与检查发现的问题有关(除非出现危机)
(1)监督过程具有持续性、与市场发展相协调

(2)指派监管小组进入机构，小组成员都是从联储系统内抽调的专家

(3)关注风险一经营过程以及控制体系

(4)高级管理层之间经常交流

(5)监管过程意味着对经济活动和风险进行更多的干预

　　这些机构不敢冒太大的风险。市场约束力可以直接发挥功能(比如，如果银行机构的风险增加，其筹资成本就会上升)，也可以间接发挥作用(比如，市场参与者和银行监管者观察公司的金融工具价格、估计公司的风险的变化，就会采取适当的应变措施)。

　　三、中国金融监管模式的选择

　　客观地说，建立有效的金融监管体系是一国金融健康运行的必要前提，也是更好地保护投资者利益的重要手段。但是，一国选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径则取决于其经济、金融运行的内外部环境。

　　从世界范围来看，从1997年英国成立独立于中央银行、负责对整个金融活动进行统一监管的综合性金融监管机构——金融服务管理局(FSA)以来，韩国(1998年4月)、澳大利亚(1998年7月)、卢森堡(1999年1月)、匈牙利(2000年4月)、日本(2000年7月)、奥地利(2002年4月)等国也先后进行了类似的改革，逐步实行统一监管。还有一些国家尽管没有实现完全的统一监管，但也已经开始实行银行业与保险业的结合监管、银行业与证券业的结合监管、保险业与证券业的结合监管。与此同时，我们也看到，还有相当多的国家并未实行金融统一监管。有关研究成果显示，通过对159个国家和地区数据的分析，截至 2001年9月，在159个国家和地区中，中央银行参与银行监管的国家共有117个，占总数的 74％，其中在29个OECD国家中，中央银行参与银行监管的国家13个，占总数的45％；在130个非OECD国家中，中央银行参与银行监管的国家有104个，占总数的80％(见表2)。特别是在发展中国家，则普遍倾向于

上一页  [1] [2] [3] [4] [5]  下一页