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　　关键词：金融监管；WTO；法制化　　

　　(一)当前我国金融监管的现状及法律成因

　　近年来，我国相继出台了《中国人民银行法》、《商业银行法》、《金融资产管理条例》、《信托投资公司管理办法》、《金融违法行为处罚办法》和《金融监管责任制》等，依法监管工作取得了明显成效。中国人民银行金融监管实现了三大转变，即监管思想由单纯重视合规性监管向合规性与风险性监管并重转变；监管范围由市场准人转向包括市场准人、运营监管及市场退出在内的全程监管；监管方式由单纯运用现场检查转向现场与非现场综合运用。但是，目前的金融监管水平还不能完全满足我国金融业稳健运行和持续发展的需要。主要表现在：一是金融监管基础设施较差，影响了金融监管作为一个系统整体运作的效果。二是缺乏一个科学、高效运作的风险预警系统，难以全面、准确预测某一地区或一家金融机构早期出现的风险性苗头，往往不能准确、及时采取早期纠正措施。三是市场退出机制不健全。包括对有问题金融机构的定性缺乏量化判断标准、求助金融机构的条件不明确，缺乏金融市场、金融机构主动救助有问题金融机构的激励机制和规范、统一的市场退出程序。四是金融监管重实体轻程序，往往忽略当事人的听证等权利。此外，金融监管机关在收集证据等方面还存在一些问题。造成上述问题的原因主要是金融监管部门缺乏监管的法定权限；监管程序不规范和市场退出机制不完善等等。

　　1．金融监管主体的法定权责不明确

　　一是现行立法对法定监管主体——中国人民银行的监管职权规定过于原则，在监管实践中不具有可操作性。如《中国人民银行法》第32条规定：“中国人民银行有权对金融机构的存款、贷款、结算等情况随时稽查，检查监督。中国人民银行有权对金融机构违反规定提高或降低存贷款利率的行为进行监管检查。”尽管《商业银行法》对其职权有所补充，但是在监管权力的运作上仍是缺乏详尽的规定。不利于其对不同种类的金融机构实施不同的监管手段和措施。二是监管主体行使监管职权的法律保障机制不健全。如在稽核检查监管权行使的保障上仅规定“提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报表的”、“拒绝中国人民银行稽核、检查监督的”可对商业银行进行处罚。这种规定很显然把提供有关材料和信息不及时、不完整或不正确的情形疏忽，同时此处也未要求给银行内部直接责任人员予以相应处罚。三是法律法规未对监管人员的业务素质及违反法定程序或滥用权力的监督未能做出明确要求，降低了金融监管的有效性。

　　2．现行监管法律涵盖范围太窄

　　随着我国加入WTO和金融改革的进一步深化，银行持股公司很可能成为未来我国金融组织的通行模式。从防范金融风险的角度看，除了对市场准人过程中审查股东(或出资人)资格外，法律并没有授权中国人民银行对被监管对象的股东的财务状况进行监督和检查，中国人民银行也没有义务对商业银行及其附属机构实施并表监管。因此，现行的监管法律已不能适应综合监管的需要。

　　3．金融监管法制在构建、运用监管手段和方法上有缺漏

　　我国金融监管法制对市场准人监管，稽核检查监管、调查统计等监管手段较为重视，均将其纳入监管法制体系中，但对存款保险等监管手段未予以足够重视，存款保险制度在我国尚为空白的状态。同时，我国的大部分基本法律对监管立法仅有原则性规定，但对以何种形式和程序来实现现场、非现场的监管，或者通过外部审计师对有关信息进行核实等方法的具体运用等方面均未上升到法制的层面。

　　4．金融机构内部控制和同业自律机制的法律规章欠缺

　　在内部控制机构方面，《商业银行法》设计了三个条文，但规定过于原则，尤其是未对内部专门性的稽核检查途径——审计予以规定，无疑大大削弱了该途径的有效性。另外，法律对于内部控制系统是否完善、有效的再监管问题未予重视，势必使该机制处于虚设的状态。在同业自律方面，银行同业组织及其自律机制在诸多国家和地区频受关注，香港的银行业公会便是成功的例子。而我国尽管组建了全国性的银行业协会，但是其地位和作用尚未在法律层面上予以充分关注。

　　5．金融监管的风险监管措施缺乏

　　目前，我国金融监管的警告、罚款、赔偿损失、取消高级管理人员任职资格、接管等强制措施，在实际执行中，罚款是用得最多的监管措施。从合规性监管角度分析，上述监管措施是必要的，也是适当的。但从风险监管角度分析，现行的监管措施往往起不到应有的效果。因为风险监管措施强调的是发现风险后如何控制风险、减少风险、增加抵御风险的能力，追究造成风险者的责任等。为此，国外监管当局的风险监管措施一般包括：谅解备忘录、限制高风险业务、限制机构扩张、限制分红派息、强令撤换股东和高层管理人士等。而我国现行的监管法律制度恰恰缺少这一方面的规定，由此也使监管当局陷入了监管措施不少，但真正管用的不多的两难境地。

　　此外，现行的金融监管法制在监管的程序性规定、适应金融国际化和相关的法律和政策配套等方面存在许多问题，也是导致金融监管效益低下的原因。

　　(二)加强金融监管的法律对策

　　1．完善金融监管法律体系，夯实监管法制基础

　　一是要系统清理现行的金融监管法律规定。要按照低层次的法律规定应服从于高层次的法律规定，不同的文件就同一监管事项做出规定的，只保留其中之一的原则，对所有含有金融监管内容的法规、规章和政策性文件进行全面清理，并使之合法化。二是要补充、制定新的金融监管法律规范。第一，要完善监管主体对金融业进行稽核检查的保障制度。对于非现场检查，尤其是需强制性报告的问题、程序和时间，法规须做出规定；月报表和附加资料、年度决算、营业报告和审计报告等材料的内容、信息准确性要求及提出的时间、程序均需详尽规定。对于现场检查，可借鉴外国的立法经验，赋予监管主体有不预先通知的绝对检查权，即一旦进入被检查银行，检查当局便可控制银行的一切资料和财产，以避免各种干预力量妨碍检查的进行。第二，要完善银行内部控制制度。我国应根据巴塞尔银行监管委员会《有效监管的核心原则》的建议，内部控制应从组织结构、会计规则、对资产和投资等方面来构建。第三，要规范信息披露制度。信息披露是风险监管的必要补充。当前，一方面应根据我国国情，要以法律的形式进一步明确规定有关金融活动信息披露的义务人、信息披露的内容和形式、信息披露的原则和标准。另一方面从立法上明确规定不披露的信息，如内幕信息等，从而保证政府和金融机构对金融市场实行统一管理和有效监管。第四，要进一步健全市场退出监管制度。相关立法应当包括以下内容：(1)建立存款保险制度，保证金融业安全进行市场退出。 （2)通过金融企业的合并，增强其抵御风险的能力。(3)建立破产机构，逐步减少接管、托管行为的运用，消除产生系统性金融风险的潜在因素。(4)建立中央银行最后援助制度，即中央银行对仍有偿债能力但是无法从贴现窗口和货币市场的正常渠道取得资金的“问题银行”提供财政紧急援助，以解决其暂时的困难，避免因破产倒闭而带来的社会动荡。

　　2．重构金融监管组织体系，创造共同监管的法律环境

　　一是央行监管。中国人民银行要在实施金融监管过程中免受政府行为的牵制和制约，必须以一种超然的态度、客观公正的立场行使监管权。

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