更高涨35.2%。无序的公共部门市场化,对这类行业的价格进行了一次严重扭曲,不仅为后来的改革设置了障碍,更最重要的是,它过早地在公众造中成了个人安全和发展的巨大压力和自危,积累倾向猛然增大。1995年的一项调查就表明,当时城镇居民储蓄的目的已主要不是用于购置耐用消费品,而是住房、子女教育和医疗了。 公共部门还包括了“政府劳务”这样一个重要内容,无序的市场化,不仅使政府所辖公共部门的商业行为向政府渗透,而且直接导致了政府劳务无约束的商业化,1993年起许多地方实行的“官员引资按比例提取酬金”就是最典型的例子。政府劳务随着公共部门无序市场化而无约束的商业化,是改革时期腐败的重要特征。一些党政机关的主要行为,从为公众服务变成了为自己服务,致使各种预算外收入持续暴涨,1980年全国财政预算外收入(包括地方政府和行政事业单位两项内容)为财政预算内资金的10.2%,1996年已达到45%。前面讲到的家计调查居民收支结余与银行统计居民储蓄之比,1993年为53.3%,随后两年竟然猛降至43.8%和38.9%,就是腐败收入剧增的鲜明折射。作为公共部门组织主体的政府,一旦自身也去“下海”,势必降低公众对政府的指望,“对社会未来的不安全感”增强(丁宁宁语),被迫更多地靠自我积累以“自救”。 比起前一段公共部门改革的无序,1996年以后的这项改革就多少显得有些匆忙。首先,无序的市场化已经严重扭曲了公共部门的价格,使之迅速超过居民积累水平。目前城镇高收入层户均积累不过7万元,只相当于一套中低挡商品房的价格。这种扭曲甚至超过了发达国家:美国大学费用与居民户均积累之比不到0.5,而我国竟超过了1。其次,价格扭曲致使公共部门资源配置失衡。1990年全国县以上医院病床周转次数和利用率分别为17.6次和69%,1997年已降至15.4次和61%;全国财政和民间投入的教育经费1997年比1991年猛增了253%,而同期教育等效规模③只增长了30%,即令把提高质量的因素考虑进来,也还是一个很低的资源利用率。再之,积累分化弱化了“广复盖、低水平”福利改革的实际效果。目前城镇高收入层的户均积累分别是中、低两个收入层的4.2和7.4倍,低收入层户均不足1万元,这种条件下搞“广复盖”,对于高收入层无异于是“锦上花”,而对低、中收入层则送不了“雪中炭”。最后,政府劳务的商业化严重,行为扭曲,公共性变弱。这不仅直接转移了大量财政资金(预算外收入膨胀),使政府调控力下降,而且对公共部门改革新设的各类基金也是严重威胁。1997年全国财政预算外的教育经费上报数是669亿元,而仅居民住户调查的个人教育支出就达到了1556亿元,无论找出多少理由解释这个惊人差额,都无法否认:政府行为扭曲是其中一个重要原因。在上述条件下推进大力度的公共部门市场化改革,就未免有些失之操切,造成居民更大的积累压力。 4、关键对策:推进合理的公共部门改革 欲打破当前的经济不良循环,无非有“改善供给”、“刺激需求”或是这两者“双管齐下”三种政策选择。改善供给的一般途径,是减少公共干预、降低税负、强化市场机制,这事实上已经是我国改革的长期取向,且由于国家财力下降减税余地已然不大,而能否真正做到减少干预,则取决于政府行为和社会保障体制的完善,这又依赖于有一个合理的公共制度。前已讲到,刺激需求的4个方面目前都有困难,关键在于克服居民过度的积累倾向,这也依赖于公共部门的合理改革。实际上,发生金融动荡的亚洲新兴工业化国家,目前出现的内需不足也与社会保障体系不善有关(因此美国曾经提出要帮助其建立这一体系)。但另一方面,除腐败积累之外,居民收入资本化是中国改革的一个必然产物,也是当今世界经济的一个趋势,其方向本身并不错。而且,从产业演进的角度看,涉及到个人安全和发展的教育、文化、科技、信息、医疗卫生、住房等,是我国产业结构创新的重要内容,将成为下一步发展的新兴支柱产业。其规模和公众对它的认知程度,都使实行过去那种完全由政府代行的作法,变得既不可能也无必要;反之,若是发展措施得当,还可能为产业升级找到新的出路。 所以,推进合理的公共部门改革,消解居民收入超常资本化,从而促进消费的正常增长,已经成了中近期保证我国经济良性循环的关键对策。欲使公共部门改革比较合理,结合国内外的经验教训,提出下述对策建议: (1)针对我国居民积累水平偏低、但个人安全与发展给付不会在所有居民中同时发生的特点,建立“官民-民民”合作的“个人安全和发展合作投资基金”(以下简称”安发基金”),统一用于居民在教育、医疗卫生、居住、就业、养老等方面的预期性给付。国家先可以从大中城市开始,先统一基础教育、基本医疗卫生、基本居住、失业和退休保障方面四方面的基金,这也有利于改变当前公共基金管理“五马分尸”的局面。 (2)安发基金来源:一是个人投资,将原来对个人收入的教育、住房、养老等专项扣除,统一为该基金的个人部分,在搞好宣传的基础上,强调自愿参加原则;二是国家财政资金,包括原先对教育、卫生、住房等部门的财政支出都应纳入其中(可以先部分纳入,以后逐年增加比例),列为国家建设性预算。基金的投资收益按个人与国家构成比例分配,并继续投入基金积累。 (3)基金运用和管理:根据不同行业的特点,设立专业化的安发基金经营机构(一地至少设两家以上的这类机构,以开展竞争提高效率)和基金市场;当居民发生某项支付时,通过这类机构和市场,以投资方式向涉及到的单位购买该项服务。基金个人部分可以依法转让、继承和作为抵押,但若要直接变现,国家部分不再给予。由于不可能所有居民同时发生支付,可将安发基金结余用于投资,投资的领域主要是国库券和新兴产业,不允许进入投机性资本市场。实行安发基金的电子网络化管理、经营和监督。 (4)国家将所有社会单位分成三类部门:(A)公共部门。包括国防、外交、政法(民间法律服务除外),政府对其它政治、经济、社会事务的行政机构,以及少数对国家意义重大的科研、文化、教育等单位。(B)公共介入部门。主要是原来国家管的大量社会事业服务单位,包括教育、科技、文化、卫生等,以及安发基金营运机构。(C)非公共部门。包括国有和其它经济成分的企业,及私营事业性单位。不同类型的部门规定不同的安发基金营运行为。 (5)政府行为:政府将原来用于居民个人安全和发展行业的国家财政预算支出,变为安发基金国家部分,并按基金的个人与国家构成比例,资助个人的有关服务购买。提供法律、信息和公共介入部门的服务标准等支持。建立中央和省两级基金,地方按比例上缴中央,中央基金用于调节地区间差距。监督基金经营机构和市场的营运。 (6)非公共部门行为:为了有利于劳动力流动并简化企业行为,非公共部门单位将原先分别上缴的有关基金(如各类保障、教育基金等),按员工工资一定比例,统一作为安发基金的国家部分上缴,不再缴纳别项相关税费。那些符合基金投资方向的企业,可以按有关法规向安发基金筹集长期投资资本。 (7)公共介入部门行为:基金经营机构受居民委托,通过家庭理财资询和对所涉对象的营运情况调查,代理居民在专业基金市场上向所涉对象投资(即实际购买)。学校、医疗机构、社保给付机构等公共介入部门,实际上要面对居民自主行使对其服务的消费者主权,因此它们必须通过竞争,在专业基金市场上获取居民和国家的投资,作为其营运收入;相应地,这些单位也应自主向社会提供有关的专业服务,不再受政府直接管理;考虑到这类部门的服务效果显现有一定的时滞性,须实行限定时间内预投部 上一页 [1] [2] [3] [4] 下一页
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