险市场的“逆选择”问题。他们证明，由于存在逆选择，竞争的保险市场不会达到均衡，有效状态下保险供给应当是歧视性的：对“坏风险”者提供高价格的足额保险，对“好风险”者提供低价格的部分保险。他们认为，保险市场存在失灵，而垄断的保险市场(在政府监管下)可能是一个次优选择。③
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① 孙祁祥、郑伟：《21世纪的中国保险：理论与实践》，载李扬等主编：《中国金融理论前沿Ⅱ》，社会科学文献出版社2001年版，第373—374页。
② 参见孙祁祥、孙立明：《保险经济学研究述评》，《经济研究》2002年第5期。
③ 参见孙祁祥、孙立明：《保险经济学研究述评》。


可以说由于保险市场的信息不对称而导致了保险市场的失灵，农业保险市场尤其严重。对多数国家而言，农业是弱质产业，农业保险的社会效益必须首先予以考虑。当农业保险的社会效益目标不可能通过市场机制得以实现时，政府就用其他手段实现这一目标。正是保险市场的失灵、农业保险市场的垄断性或有限竞争性，为政府干预提供了契机与动因。现代经济学认为，在现代市场经济中，政府的干预是必需的，它可以弥补市场失灵。政府干预可采取多种方式：它既可以充当社会经济活动的监督管理者，通过供给法律制度，创造平等竞争的市场环境和安定的社会环境，也可以在一些基础设施、垄断行业等领域进行投资，或直接建立国有企业，参与经营。①综观国外农业保险的发展历程，许多国家都实施了政府干预，采取的政策措施主要有：实施农业保险立法；管制农业保险价格；政府直接经营管理农业保险；对私营保险公司及合作保险组织提供财政补贴。财政支持成为国外农业保险的普遍特征。

但中国对发展农业保险实行政府干预的最初动因却不同于市场经济国家。新中国建立后，中国政府的职能“无所不包”，其中经济职能是其重要组成部分。中国实行了长期的计划经济体制，传统社会主义计划经济体制渊源于马克思、恩格斯对社会主义的构想。他们认为，无产阶级革命胜利后，将“把一切生产工具集中在国家即组织成统治阶级的无产阶级手里”，由国家作为“整个社会的代表”直接配置全部资源。②而在现实的实践中，“社会”直接配置资源方式演化为“国家”直接配置资源方式，进而又演化为由“国家”的执行机构即“政府”直接配置资源方式。③新中国一建立，政府的经济职能就得以强化，继续走政府主导型的经济发展道路，政府对经济的干预不断加强。由于近代中国经济市场发育极不成熟，市场经济国家所采用的政府干预经济的方式不适合于中国经济，政府拥有强大的国营经济，以此来控制市场和重要的行业就十分必要。④新中国的临时宪法《共同纲领》确定了有关国计民生的重要行业要由国家经营或控制的方针。此后实施的优先发展重工业的工业化道路与赶超型战略，使得政府的经济干预渗入经济运行的各个方面，政府在经济发展中长期处于中枢地位。

就保险业而言，“对于保护国家财产，保障生产安全，促进物资交流，安定人民生活，组织社会游资，壮大国家资金”有重大作用，“集中领导与统一管理很必要”⑤，1949年10月20日国家设立了中国人民保险公司，经营管理全国各种保险业务，而开展农业保险业务是其重要职能，各级中国人民保险公司都设立了农业保险机构，经营管理农业保险。就是说，在新民主主义经济体制与计划经济体制下，政府对农业保险的干预表现为国有的中国人民保险公司直接经营农业保险业务。

二、市场经济下政府对发展农业保险的干预

目前世界上约有40多个国家推行或试行农业保险。我们可把国外农业保险体制分为五种类型，即以美国、加拿大为代表的农业保险体制；日本农业保险体制；以德国、西班牙、荷兰等国为代表的西欧农业保险体制；以前苏联、东欧国家为代表的社会主义国家农业保险体制；以泰国、印度、菲律宾、巴基斯坦、巴西、墨西哥等国为代表的发展中国家农业保险体制。⑥由于农业保险的特殊性，国外政府一般采取干预措施。这种干预表现为制定农业保险法，提供财政补贴，或设立国家农业保险机构。
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① 银温泉、董彦彬：《国有与非国有部门：改革定位和发展政策》，《经济研究》l996年第2期。
② 《马克思恩格斯选集》第3卷，第438、439页。
③ 俞忠英：《资源配置费用与中国经济体制的选择》，《经济研究》1995年第3期。
④ 参见武力编：《中华人民共和国经济史》(上)，中国经济出版社1999年版，第80页。⑤ 陈云、薄一波向中央的报告，转自《当代中国的保险事业》，当代中国出版社1996年版，第40页。
⑥ 参见丁少群、庹国柱：《国外农业保险发展模式及扶持政策》，《世界农业》1997年第8期。


(一)制定农业保险法

鉴于农业保险的特殊性，规范商业保险的《保险法》不适用或不完全适用于农业保险。因此，国外不少国家先后制定农业保险法及其实施细则，以保证农业保险体系的顺利建立和业务的协调运作，保障农民的切身利益。美国、加拿大、日本的农业保险法是发达国家的农业保险立法的代表。美国农业保险立法始于1938年颁布的《联邦作物保险法》，至今已有

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