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[摘要]我国现行农地征用制度产生于20世纪50年代，虽经多年发展和完善，但相比较于迅速发展的社会主义现代化建设，依然呈现出明显的滞后性和诸多亟待解决的重大问题。为适应快速发展变化的经济社会发展需要，解决因制度自身缺陷和制度运行过程中存在的一系列实际问题，本文在对新中国建立之后的农地征用制度的沿革过程进行分析的基础上，针对目前的现状及其中存在的实际问题进行了剖析，提出了健全我国农地征用制度的基本思路及对策建议。

[关键词]农地征用；沿革；现状问题；健全对策

    一般说来，土地征用是指国家或政府基于不特定多数人的公共利益目的考虑，将土地所有权强制收为国有，并给予失地人员补偿的一种行为。

    在我国，土地征用制度主要是指农地征用制度，是指国家针对集体所有土地的征用制度，也就是国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民以补偿的法律制度。

    土地征用在各国(地区)宪法中一般都可以找到明确的法源，这是宪法赋予国家或政府的一种强制性的公权力，是对公民财产私权的最严厉的制约。土地征用制度涉及农业用地向非农用地转化的问题，在我国同时伴有土地所有制的改变。

农地征用制度有狭义和广义之分，狭义的农地征用制度是指土地征用制度本身，广义的不仅包括制度本身还要包括制度的构建及其运行，本文所指的农地征用制度是指广义的。

一、我国农地征用制度的沿革

   国家为实现社会主义现代化目标，总是需要进行经济建设和发展各项社会事业，这就产生了对土地占用的需求；在国有土地存量不足或不适合的情况下，从其他土地所有者手中征用土地就成为必然的选择。既然有了大量的土地关系，也就要求有相应的土地征用制度作为保障。

    新中国成立以来，我国农地征用制度经历了从无到有，从不完善到逐步完善的发展过程，如今农地征用制度已经成为我国社会经济制度体系当中的一个重要组成部分。

    (一)建国初期

    在我国建国后的法律法规中，第一次出现“征用”一词，是在1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》中。《条例》第十四条规定：国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之。

    随着经济社会的快速发展，国家建设项目的不断增加，土地占用规模也与日俱增，土地征用关系也就变得更加复杂。为了解决不断出现的新问题，1953年新中国出台了第一部专门针对“土地征用”的完整法规《关于国家建设征用土地办法》，在此办法中第一次提出“土地征用”概念。它是指国家或政府为了获得建设项目的实现，可以通过强制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。

    《办法》还明确规定“国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”“被征用土地的补偿费，在农村中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。”

    (二)社会主义土地公有制建立时期

    随着农村土地由农户私有制经过改革后变为社会主义集体所有制，为了适应国家建设的需要，妥善处理国家建设中土地征用出现的新问题和由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，新中国又在1958年1月6日，在对原有1953年《关于国家建设征用土地办法》加以修订的基础上，重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。在这一时期农村的土地所有制关系发生了根本性的变化，农户私有土地变为集体所有土地，因此土地征用关系也做出了相对的改变和调整。除了规定“必须贯彻节约用地的原则”外，还进一步完善了国家建设用地征用的审批程序，并针对人民生活有所提高的现象相应的提高了补偿标准；在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。这一办法和1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》一样，都是专门的直接针对土地征用而制定的，是新中国成立后较早的关于土地征用的行政法规。

    “文革”时期由于国内经济建设基本停滞不前，导致土地征用相关工作基本处于停顿状态。

    (三)改革开放以来

    十一届三中全会以来，特别是改革开放以后，随着经济建设的发展，大量新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现，为了慎重处理在社会经济关系调整过程中特别是在农村经济关系中由于土地征用所引起的土地关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》。这是新中国成立以来的又一部直接针对土地征用而颁布的法律法规。其中第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，并在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村企业安置，迁队或并队安置以及农转非—集体或国有企业安置等。

    为了进一步加强我国土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全国人大常委16次会议在1982年《国家建设征用土地条例》基础上，结合以往相关土地法律法规和土地管理经验，制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度。[1]

    1990年国务院颁布了《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》，从此以后，城市土地走上了有偿使用的道路。但对比城市土地使用改革，农村土地用地制度改革却相对滞后，在农村土地制度方面特别是有关土地征用方面仍然基本上沿用1986年的《土地管理法》(1988年曾做出修订)。

    随着我国社会主义市场经济逐渐步入正轨，土地管理制度也迫切需要调整，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对1986年《土地管理法》做出了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准之外，将原有五级土地审批制上升为中央级省级两级审批制[2]以外，针对改革开放以来耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则，以提高全社会在耕地保护上的忧患意识。

    但随着经济的不断发展，用地量大大增加，其中出现的一些问题引起了社会各界极大的关注，完善征地制度被提上议事日程。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，有关土地征用方面的是对第十条规定进行的修订：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用给予补偿。”自此，我国从宪法高度确定了对农地征用给予补偿的制度。与此相适应，2004年8月《土地管理法》依据宪法做出了相应修改。

    纵观上述我国土地征用的沿革，不难看出，我国农地征用制度(法规)成形虽早，但就形成较为系统的制度(法律)来说，还是近几年来的事。随着经济发展水平的提高，国家建设项目的不断增多和扩大，我国的农地征用制度也随之不断完善。

但我们同时也应该看到，目前我国现行农地征用制度还存在许多问题，征地实际当中暴露出的矛盾和问题十分明显。征地规模过大、范围过广，征地补偿过低，农民利益得不到有效保障，监督力度薄弱等等问题的出现，固然是经济发展过程中不可避免的问题，但其中更重要的是这一征地制度本身相对社会发展的不适应和滞后。“作为土地管理制度的基本法律，《土地管理法》总结了我国改革开放以来我国土地管理工作的基本经验，但又滞后于改革实践的发展”，[3]虽然1998年修订的《土地管理法》在原来基础上从多方面做出了重大调整，例如提高补偿标准、严格审批程序、上收审批权、增加保护耕地条款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的《国家建设征用土地条例》，从其本质上来看仍然带有严重的计划经济色彩，因此完善我国现行土地征用制度已经成为我国经济社会发展的客观要求。

二、我国农地征用制度的现状问题

    (一)征地范围过广，补偿标准低，农民利益得不到保障

    我国现行农地征用制度从实质上看不存在对农地的买卖关系，对于被征农地的补偿标准是国家为补偿农民为公共利益做出的牺牲而给予的一种经济补偿，是由国家制定的一种确定标准，在农地征用过程中并没有将被征用的土地视为一种商品。

    从我国现行各种法律法规来看，我国土地征用制度中的征地目的，应该仅是针对公共利益用地而言；但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”，而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释，甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等，这样就在无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。

    在补偿方面，《土地管理法》规定要按土地原用途给予补偿，并且土地补偿费和安置补助费总和不能超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。而在目前农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。而且许多以“公共利益”名义征来的土地又转手卖给一些开发商进行商业项目。据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍，对这些“非公共利益”征地却仍按“公共利益”标准对失地农民进行补偿，即使这样的低补偿在某些地方还会经过层层提留占用挪用等，到农民手中已经所剩不多。这种“低征、高卖”产生的价格差额极大地损害了农民的利益，不仅使农民失去了土地，也将农民排斥在土地增值收益之外，引起了失地农民的强烈不满，也成为农民阻挠政府征地的一个重要原因。

    农民利益得不到有效保障也是现阶段我国土地征用当中实际存在的一个不可忽视的问题。在现实征地当中，农民的合法权益常常被侵犯，一些地方因种种原因违反法律规定滥用征地权，强行占地，侵犯农民的土地承包权，在补偿时又不能很好地对农民的土地承包权予以足够的重视；一些地方还存在为了节省成本而随意压低补偿费及补偿费不到位的现象，且往往由于征地补偿分配混乱，乡(镇)、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少，农民往往仅能得到征地补偿的5％～10％，严重损害了政府的公众形象。

    (二)征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性严重

    1998年九届人大四次会议对《土地管理法》进行了修改，上收了征用土地的审批权，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批。缓解了由于土地多级审批所带来的土地滥用的弊病，加强了国家对土地的管理职能。

    但是，其中有一个值得我们关注的问题是，不论是土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门，至今都缺乏有效的监督和制约，既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算。”[4]

    另外，由于我国土地征用相关法律法规条文分散，缺乏连贯性、针对性，以至征地中出现的种种问题，诸如征地补偿款不到位、甚至出现层层克扣挪用，随意压低补偿标准，征地程序不透明屡屡发生却得不到有效解决等问题。而对于征地补偿款的落实，我国的法律有着明确的规定。目前的问题主要是出在执行上存在偏差，因此严格依法办事，建立对行政执行部门的有效的监督制约机制，是做好目前征地工作的前提和保证。

    由于执法部门监督力度不得力，征地的随意性也很严重。一些地方打着低价土地的旗号招商引资，盲目搞各类开发区，滥占耕地，因实际需要而随意解释征地条款。有资料表明，截至2002年底，全国共有各级各类开发区3837家，其中省级以下开发区2586家，主要是各种工业园区，圈占大量耕地，规划面积已达3．6万平方公里，超过了全国城市用地面积。这种征地的随意性和缺乏监督性，不仅严重地伤害了农民的感情，而且滥占滥用了大量耕地，这对我国这样一个人口大国来说，不能不说是一个十分严重的问题!

    (三)征收征用概念混淆

    一直以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。[5]

    土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个极为重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有区别的。土地征收主要针对的应是他者的土地的所有权，而且他人的土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。

    但就目前我国的习惯而言，我国土地征用制度是指国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民补偿的法律制度。在此期间国家对集体所有农地及附着在其上的他项权利的进行“征用”，土地的所有权发生了改变，实质上行的是“征收”之实。

    这种土地征用征收不加以区分的情况，对农地集体所有权、农户使用权以及农民的利益保护十分不利。土地是农民最基本的生产生活保障，能不动农民的土地尽量不要去动，即使动了也应该给予合理的补偿。虽然许多地方的农民收入已呈多元化，但在我国目前农村社会保障体系还不健全、农民整体素质还不高的情况下，中国的大部分农民还是靠地维生，靠天吃饭，土地的收入还是他们最基本的生活来源，失去了土地的农民很容易在不合理地花费了土地征用补偿款之后，变得一无所有。而对于一些临时性的公共利益项目，比如戒严、临时性军事设施建设、临时需要性建筑等，在公共利益完成以后应尽快将土地归还农民，并需给予相应补偿，农户可以在原有土地上继续行使使用权及其相关权利，这样对保护农民土地使用权的长期性和稳定性十分有利。

    (四)集体产权主体模糊，农民参与性差

    我国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，对这一问题的理解也存在很大争议，目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。[6]但不论是“多元”还是“缺失”，集体土地产权在目前我国土地制度当中存在的问题都是不可忽视的，尤其是在土地征用过程中出现的一系列问题都不能不引起我们极大关注。

    集体所有权是一个总的概念，它是对多种多样的劳动权中集体组织各自享有财产所有权所做的概括。《土地管理法》、《农业法》等法律规定我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡(镇)三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。从而导致在实际农地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全代表农地产权的主体。况且从很大程度上讲，乡、行政村和村民小组本质上是一种带有行政意义的垂直隶属关系，乡(镇)一级属于我国行政组织的基层设置，村一级组织是基层行政组织在村一级的派出机关，组又是村的延伸，是行政组织，不是经济组织。因此找不到谁代表集体利益来真正关心土地，并成为土地所有权的体现者。

    另外，由于这种集体产权多元化或被架空而实际虚置现象的存在，使得集体土地的“生杀大权”往往被少数村干部所把持，而他们在实际上就成了集体土地的“当家人”，成了其中一些人“寻租”的工具。而在土地征用过程中，由于征地的透明度差，农民的参与权，知情权等权利被严重忽视。农民对土地具有天生的依赖感和亲切感，他们是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不协商”却往往成为一种普遍的现象，辛勤劳作的土地一夜之间糊里糊涂丟失掉，这对农民来说不能不算是一种悲哀，对我们的社会来说恐怕也应该是一个值得广泛关注和解决的重大问题。

    (五)失地农民安置措施不完善

    失地农民，是伴随城市化和工业化出现的特殊群体。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。

    农地自古以来就承担着农民的就业社保功能，农民失地以后，就业问题、社会保障等问题就会凸显出来。随着我国经济体制改革的进行，各级各类企业用人制度发生了根本性的变化，政府原有的传统的安置方式逐渐失灵，失地农民问题开始凸现。目前有关土地征用最详细的《土地管理法》中并未对失地农民的安置提出具体的措施，各地最主要的还是采取货币安置方式。但由于各种原因，例如补偿费用低，不合理花销或投资等等，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，况且绝大多数农村的社会保障体系尚属“空白”，所以这些失地农民的长远生计必然成为一个巨大的社会问题。特别是其中年龄较大的农民，在失去土地后，往往会成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。农民失去土地就意味着社会保障能力的丧失，这么庞大的失业大军绝对是我国社会稳定的巨大隐患。

有人认为，暂时牺牲农民利益为现代化发展服务是无可厚非的；但农民自从改革初期就毫无保留的为现代化的实现做着贡献，没理由在国家有能力反哺农民后仍然无条件的继续着他们的牺牲；农民为城市化、工业化和现代化做出了巨大的贡献，他们有理由要求一同享受经济社会发展带来的繁荣。目前土地征用当中出现的问题已经严重的影响到了政府的公信力和农民的信心，如果不高度重视并及时加以解决的话，势必会影响到整个经济的大局，甚至会引起社会危机!

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