入。

　　三是支持建立粮食等关系国计民生农产品的支持价格制度和专项储备制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储备调节基金，实行吞吐调节，平抑市场价格波动，保护生产者和消费者利益。近年来，中国大宗农产品市场波动剧烈，与农产品储备调节体系极不完善有直接关系。首先，中国目前大宗农产品储备的资金来源主要是银行贷款和财政贴息，由于农产品储备调节属于一种低利、无利甚至亏损的社会公益性事业，现行农产品储备体系在运转中经常出现银行贷款难落实、财政贴息不到位的问题。其次，储备调节机构极不规范。现行农产品储备调节职能由国有商业企业来承担。实际运行情况表明，国有商业企业的盈利性功能与政策性功能往往会发生冲突，在农产品市场出现波动时，很难保证现有国有机构服从政府意图，进行合理的调节。从国际经验看，大宗农产品的吞吐调节，属于政府行为，应当与国有商业企业的经营行为严格分离开来，建立独立行使政府职能的储备调节机构。重要农产品的储备调节，应当由中央政府决策，实行一级调控，与此相对应，也应由中央财政，以全额出资的方式，建立农产品储备调节基金，切实保证农产品储备调节体系的有效运转。

　　四是支持建立农业风险保障体系。农业是一个高风险产业，同时处在自然风险和市场风险之中。从1982年开始，由中国人民保险公司开办农业保险业务。由于缺乏政府财政的支持，农业保险盈利水平低，甚至亏损，中国人民保险公司作为一个商业保险机构发展农业保险的积极性并不高。可以考虑采取财政拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。

　　九、走农业可持续发展之路

　　随着人口的增长和工业化及城市化的快速发展，农业资源的短缺的矛盾将进一步加剧。在中国农业发展过程中，资源的过度利用和浪费一直是一个突出问题。以耕地资源为例，目前中国实有耕地19亿亩，1957至今，耕地面积已累计净减少3亿多亩，有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的人均0．8亩的警戒线；有463个县人均耕地不足0．5亩。人口生存的压力导致毁林（草）开荒。围湖造田，造成了严重的水土流失。根据有关资料，大陆共有大于25度的坡耕地９１５１万亩，其中大部分分布在长江中上游地区，为6200万亩。这些坡耕地基本上都是毁林毁草开荒后的产物，且大多数采用水土流失严重的顺坡耕作方式。长江流域是中国粮食作物和经济作物的重要产区，总面积为180万平方公里，目前水土流失面积已由50年代的36万平方公里上升到56．2万平方公里，占全流域面积的31．2％。黄河流域由于森林和植被破坏，农业生态环境也很脆弱。根据全国第四次森林资源清查，黄河流域森林覆盖率仅为5．85％，黄河中上游地区现有坡耕地l．4亿亩，其中25度以上坡耕地1571万亩。该地区尤其是黄河中游黄土高原地区水土流失极为严重。每年流入黄河的16亿吨泥沙，其中有87％来自黄河中游的黄土高原丘陵沟壑区。黄河流域面积为75万平方公里，水土流失面积已超过43万平方公里。

　　中国水资源短缺，而且水资源分布很不均匀。长江流域及其以南地区降水量占全国的80％以上，而耕地仅占全国的36％。干旱缺水一直是北方农业发展的主要制约因素。为了克服这一制约，建立在引黄灌溉和引淮灌溉（包括支流）基础上的灌溉农业的发展一直受到高度重视。目前，黄淮海平原有效灌溉面积已达l．8亿亩，占该区耕地总面积的67．l％；黄河流域目前建有水库3200余座，总库容590亿立方米；万亩以上灌区659个，灌区面积7742万亩，占黄河流域灌溉总面积的70％左右，年引水量270亿立方米，已占黄河天然径流量的一半。灌溉农业的发展对北方旱作农区粮食的持续增产起到了关键性的作用。但是，北方灌溉农业发展的同时，也进一步加剧了水资源短缺的矛盾。黄河多年平均天然径流量为580亿立方米，扣除输沙用水量210亿立方米，可利用水量仅370亿立方米，而目前年灌溉引水量已占可利用水资源量的73％。由于灌溉引水量猛增，黄河断流情况日益加剧，给下游的工农业生产、居民生活和生态环境都造成了重大影响。黄河灌区上游的宁蒙灌区，采用大水漫灌的方式，水资源的有效利用率只有40－55％。中国农业用水有效利用率只有30－40％，而世界发达国家达到了70－80％。近十年来，中等干旱年份每年农业缺水400多亿立方米，全国干旱受灾面积3亿多亩，粮食减产300多亿公斤。

　　近年来，节水农业的发展已受到高度重视。最近政府又作出了通过实施以粮代赈的办法，支持退耕还林、还草的决策，这些都是实施农业可持续发展战略的重要举措。

　　十、从人治走向法治

　　改革前，中国有关农业的法律和法规寥寥无几，农业发展基本处于无法可依的状况。从80年代中期开始，随着整个法制工作的推进，有关农业方面的立法有了长足的进展。1993年7月，八届全国人大常委会审议通过了《农业法》，以法律的形式，把十一届三中全会以来关于农业发展的一系列行之有效的大政方针进一步规范化、法律化。这是中国农业发展史上第一部农业大法。十五大以后，农业法制建设又步入了一个新的阶

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