频繁，稳定性较差等问题。合作社难以获得全面发展，根本原因在于，没有为新型合作经济组织的发展创造适宜的政策环境，特别是有关合作经济的法规建设严重滞后。从合作经济发展的政策环境看，在宏观上存在着许多严重阻碍合作经济发展的因素。例如，粮、棉等大宗农产品一直保留着相当程度的部门垄断，许多主要的农业生产资料也由国家垄断经营。这就排除了农民合作组织合法涉足这些产品购销的可能。而国家对农村金融的控制更是严厉，农民合作金融组织的发展难以获得适宜的土壤。从合作经济发展的法律环境看，中国迄今仍没有一部合作经济法规，在中国企业法人注册类型中没有合作经济的位置。由于合作经济的法律地位不明确，使合作经济组织的经营活动得不到法律的有效保护。合作社的法律地位不明确，既不利于维护其自身的利益，也不利于规范其行为，维护其它市场主体的利益，保障市场经济秩序。中国现有的合作经济组织包括社区合作组织、专业合作经济组织、供销社和信用社等，不同类型的合作经济组织差别很大，很难用一部统一的法律来对它们进行规范。应根据其不同特征，逐步加以法律规范，当前，迫切需要制定专业合作社法，在法律上明确其财产关系和责任制形式等。

　　七、粮食流通体制：从“双轨制"到市场化

　　中国粮食流通体制改革的目标是在国家宏观调控下，建立主要由市场调节的粮食购销体制。这种新的粮食体制，包含着两个基本方面：一是粮食体制要进入市场经济轨道，这是由粮食也是商品决定的；二是粮食市场要在政府调控下运行，这是由粮食是关系国计民生的特殊商品以及中国特殊的国情、粮情所决定的。借鉴国际经验，这种粮食流通新体制需要具备以下四个基本特征：第一，要有竞争性的粮食市场主体和完善的粮食市场体系。第二，要有健全有效的储备调节和保障体系。第三，要有健全的法制体系。第四，要有发达的粮食储运体系。

　　1998年出台的粮食流通体制改革方案，并没有使中国粮食流通的市场化改革有实质性进展。这个改革方案虽然也提出要解决国有粮食企业政企不分这一深层问题，但由于它继续强化国家垄断的粮食收购体制，因而与主要由市场调节的粮食购销体制还有相当大的距离。新的粮改方案更侧重于解决国有粮食企业巨额亏损挂帐这样的短期政策目标，而对发有粮食市场，培育竞争性的粮食市场主体这样的长期政策目标则重视不够。

　　粮食流通体制涉及到粮食生产者、经营者和消费者等方面的利益分配，涉及到中央与地方以及产区与销区的利益调整，还涉及到财政、金融、价格。内贸和外贸等众多部门的体制改革，因此建立国家宏观调控下的市场化的粮食流通体制，需要继续进行一系列改革。一是改革国有粮食企业，真正实现政企职能分开；二是鼓励农民建立合作经济组织，参与粮食流通；三是完善仓储制度；四是完善保护价制度；五是政府逐步过渡到只管按保护价收购专储粮，逐步取消定购；六是协调好粮食内外贸的关系及生产和流通的关系。

　　八、工农关系：从以农业支持工业向以工业反哺农业转变

　　在传统体制下，中国工农业之间一直未能建立起一种均衡增长和良性循环的关系，导致二元经济结构凝固化。改革开放以来，国民经济发展战略的调整提高了工农业的关联度，市场机制的引入促进了资源在两大产业之间的合理配置，但是，工农业仍未走上协调发展的轨道，为了实现工农业的协调发展，政府政策最重要的选择是实现由以农业支持工业向以工业反哺农业的转变。

　　今后，政府在财政上对农业的支持应主要侧重于以下方面：

　　一是支持农业基础设施建设。中国在农业基础设施的建设方面欠帐太多，目前普遍存在农业基础设施老化问题，这是造成农业抗灾能力低下的一个重要原因。为推动新世纪农业的持续稳定发展创造条件，政府必须提高农业基础设施投资在投资总额中的比重。中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等方面的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，增加农业基础设施建设中的劳动投入。

　　二是支持农业科研和推广体系建设。农业科学研究和推广活动，大多属于直接经济效益低、社会效益显著的社会公益性事业，它们是为农业提供社会化服务的重要依托力量。要充分发挥科技在农业发展中的决定性作用，必须高度重视农业科技研究和推广工作。在市场经济条件下，政府的财政支持是农业科技研究和推广部门生存与发展的关键条件。据估计，中国农业科技进步对农业生产的贡献率80年代在35－40％左右，而早在70年代，主要发达国家农业科技进步对提高农业生产率的贡献率就已经达到60－80％。农业研究投资占农业总产值的份额，是衡量政府对农业科研重视程度的重要指标。“七五"期间，中国农业研究投资的实际支出占农业总产值的比重在0．20－0．25％之间。80年代中期世界各国农业研究投资占农业总产值的比重平均为1％，而且各国农业研究占农业总产值的比重都呈现出不断提高的趋势。中国亟待增加对农业科学研究的财政投

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