注：成灾率系旱涝成灾面积与受灾面积的比值

    出现这种情况不是偶然的。原水利部部长钱正英曾实事求是地回忆过这一过程。60年代初，水利部门通过调查研究，沉痛地和较为深刻的总结了前一个时期水利建设的经验和教训，在1965年提出“三五”的治水方针，该方针在周恩来总理主持之下形成，概括为“大寨精神，小型为主，全面配套，加强管理，更好地为农业增产服务”。66年2月，周主持北方八省市抗旱会议，确定每一省市由一位副总理任抗旱组组长，他兼任北京与河北的组长，农林水等部长分任各副组长。虽然文化革命发动后，对刚刚兴起的水利建设高潮有很大冲击影响，但水利领域在文革期间基本上是按“三五”这个方针办的，特别是华北机井建设，发展灌溉和农田基本建设，以学大寨为契机搞以治水、改土为中心的农田基本建设，小型水利，坡地改梯地，平整土地。这一基本思路，确定了“三五”到“五五”的水利农业格局。当时强调“水利是农业的命脉”恰如其分。

以历代水旱灾害深重的淮河流域为例，国务院1969年成立治淮规划小组，10月，李德生主持第一次会议，李先念、余秋里、纪登奎等参加会议。会议提出治理淮河近期标准是：实现农业发展“纲要”，即能抗御普通水旱灾害，做到“遇旱有水，遇涝排水”，粮棉产量实现“纲要”水平，在特大洪水下保安全。次年北方农业会议期间，国务院召集豫鲁苏皖有关人员研究各治淮规划文件，研究大搞农田基本建设与发展灌溉。后提出设想，用十年或稍长的时间，基本实现“一定要把淮河修好”的心愿。正是这样，淮北平原连续进行了以除涝泄洪为目标的新汴河等11条平原河道的开挖，71、72年茨淮新河、怀洪新河开工，同期，洪泽湖大堤加固、入江水道整治也得以开展。淮河干支河道的泄水减灾能力大有提高。截至1988年统计的安徽98座中型水库，有70座是66-79年建成的，安徽的中型灌区279万亩有效灌溉面积，有196万亩建于同期。淮北和淮河的建设得到丰厚的回报，以1978年大旱为例，水利工程发挥巨大作用；河南11座大型水库全年供水30亿立方米，安徽大别山区5大水库，在入库水量只有18亿的情况下，为灌区放水34亿；江苏新建的江都抽长江水63亿立方米支援淮河抗旱。1978年抗旱、1991年抗洪，证明灾害深重的淮河流域，正在改变着历史面貌。当年荒沙盐碱的黄泛区，灾情严重的皖北、苏北、鲁西南，逐步成为商品粮棉基地。

1970年8月，在国际国内特定的政治、经济形势下，周恩来主持北方农业会议，提出“四五”奋斗目标是：尽快扭转南粮北运局面，实现“农业发展纲要”的要求。到70年代后期，每年投入水利资金100多亿元，是基本建设的大户。“三五”—“四五”阶段，海河水系得到大力治理，排洪能力是1963年底倍。北方13省市，66-71年新建机井数，为前17年的三倍，冀鲁豫三省机井灌溉面积占总灌溉面积的一半，粮食基本实现自给。“三五”方针尽管和后来水利方针比较，尚无什麽新意，而且是传统农业水利思维模式在新的经济跃进指导下的产物，从而在治水中也出现了违背自然和经济规律的失误。但在那三个五年计划期间，用这个方针统一了全国在水利建设上的思想，15年基本上是这样去做的。特别是，在70年代，我国防止水旱灾害的能力大大加强，也结束了南粮北运的局面——隋唐以来所谓粮赋仰给江南的局面。这对于调整南北经济结构，提高人民生活，提高整体国力，促进南北产业结构调整和工业现代化，都有深远的意义。诚然，这一基本格局的调整，依靠社会组织、政策层面和农业技术综合投入及水利措施的集合（水利总效益量只占同期农业总产值的16%）。同时，在70年代初业已注意到农业的整体发展，1972年4月16日“人民日报”社论《以粮为纲，全面发展》，就批判了极左思潮、提出落实政策。但是到80年代初期，水利落入低潮，在批判文化革命时，有人认为这一期间的水利建设也是左的产物。亿万干部群众兴修水利的精神和实践，被简单地作为文革政治的附属物和大跃进的再现来看待。在国民经济调整时，水利再次下马，资金再次被大大削减，中央下拨地方的农田水利资金很多被挪用。从成灾率看水利抗灾能力的变异，客观地说明了这一次水利低潮的负面作用。

80年全国统一进行农业水利区划工作，查清和落实现有水利设施家底。反映出1979年底的水利建设实力，成果汇编于《中国农业水利简明区划》 [3]。1988年进行水利经济效益统计时，也计入各省市的水利工程实力。两下相比，水利大省的部分统计数字有所下降。江苏省情况较正常发展，有效灌溉面积和旱涝保收面积缓慢增加。山东省有效灌溉面积减少3.3%。湖北省有效灌溉面积减少2.3%，旱涝保收面积减少3%。湖南省有效灌溉面积减少7.8%。，而河南省则减少了18%，水土流失治理面积减少19%。河北省有效灌溉面积减少1.4%，安徽则减少10.4%，旱涝保收面积减少了7%；在淮北地区，80-85年机井减少19.4%，设备完好的减少71.4%，输电线路减少67%，井灌渠道被平毁85%。水利大省的这次低潮，是全国大势的反映。水利设施完好量统计的下降，是80年代减灾率下降的一个主要动因。

胡鞍钢在《中国自然灾害与经济发展》中分析了建国四十年水利基建投资比重变化及其影响。他指出，由于工程老化失修、基建占地以及人为破坏，80年以后全国灌溉一直徘徊，81-90年灌溉面积保有量净减282.9万公顷。1970年以前，基建投资一般具有2-3年滞后，1970-1980年，滞后变为1-2年，即投资第二年成灾率下降。1980年以后这种滞后效应消失，投资比重变化当年就会反映在成灾率的变化上，“说明农业水利基本建设已十分脆弱，对灾害的缓冲能力已很低”。本文的统计分析也得出类同的结论。

60年代，我们刚刚从饥荒中走出来，广大人民群众的温饱问题尚未解决，国家和水利、农业部门基于解决穿衣吃饭根本问题，从第三个五年计划所致力的水利事业，必须历史唯物的去认识。至于当时的治水方针和具体措施存在何种局限，如何不适应市场经济、如何缺乏资源水利的现代概念，那是90年代——甚至更后人们才开始去真正认识和宣传的水利模式问题，严肃的历史科学者不应该去苛求过去，水利模式也不是本文阐述的范畴。实际上，研究时期的水利建设，开始从根本上改变我国洪涝严重威胁，改变农业靠天吃饭的落后局面，直接支持了同期国民经济建设，是新中国第二次现代化的努力，第二次引进高潮的同期产物和物质基础。公正地说，正是这一时期农业水利打下的宏大基础，才保证了在水利投入巨减，工程老化、被破坏，水旱灾害日臻严重时，农村体制改革和城市改革开放兴起（和基建资金大幅度转移）成功。没有70年代的农业物质基础，80年代的城乡改革就可能成为一纸画饼。