上诉。平南县人民法院判决归村公所所有。三家二队不服，继续上诉。玉林地区中级人民法院讨论有两种意见，因把握不大，遂向广西壮族自治区高级人民法院请示。高级人民法院审判委员会认为，争讼之铜鼓岭，土改时没收未作分配，“四固定”时也未下放给生产队，解放后一直为三家二队管理使用，这都是事实。但在法律政策适用上却存在互相抵触的规定。如果根据国务院国发（1980）135号文件精神，该岭所有权归属“一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据”，则应确认该岭为安怀村公所所有；若根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号文件的规定，“农村集体使用其它农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视使用者所有”，则该岭应确认为三家二队所有。广西高级人民法院的倾向性意见是：国家土地管理局的上述文件，既未公布，也未经国务院转批，也未与最高法院会签。因而在与国务院上述文件规定相抵触时，不便使用。于是向最高人民法院提请批示。

    最高人民法院在“复函”中指出，本案不适用国家土地管理局的上述文件，铜鼓岭应确认为原所有者安怀村公所所有为宜。至于三家二队在讼争之土地上的作物和其它附属物，可由安怀村公所给予适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作（注：参见最高人民法院（91）民他字30号“关于村委会所属村民小组的土地纠纷应如何适用政策法律问题的复函”。）。

    本案所涉及的两家诉讼主体，一是安怀村公所（相当于村民委员会），二是三家二队（相当于村民小组）。争讼标的是铜鼓岭土地的所有权归属。应当注意的是，讼争起因是乡政府建造机砖厂需要使用这块土地。铜鼓岭这块荒山自解放以来近40年由三家二队使有没有争议，乡政府需要时却引起如此大的矛盾，以至于惊动最高人民法院。很显然，在传统的计划经济体制下，土地只是发展经济可资利用的自然资源，是市场经济的发展才把土地作为“不动产”提到“权利归属”的议程。铜鼓岭所有权归属之所以重要，是因为它直接涉及不同主体的切身利益。伴随市场经济发展而来的工业化、城市化过程，使得过去的“农地”具有了更高市场价值的多种竞争性商业用途。正是在这种背景下，人们的“土地权利”意识空前高涨。改革开放20多年来，不同利益主体由于农地征用、土地使用权、土地经营权而产生的纠纷数以亿计。为此国家先后颁布了一系列有关土地所有权、使用权的法律和法规，但是围绕土地权利的纠纷，随着法律法规和规章的不断增多,也日益增加了法律适用的困难，本案就是一例。因此需要进一步分析在解决土地权利纠纷时所应当遵循的基本原则。

    （二）在农村集体土地所有权和使用权问题上应确立的基本原则

    上述案例的法律适用是否妥当本文不想妄加评论，只是想从村民自治格局下有关土地所有权、使用权归属及保护的角度，讨论本案所涉及的具有普遍意义的若干矛盾的处理原则。

    第一，非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地。“征地”本属于一种国家行为，也是农民对国家应尽的义务。但是根据国家《宪法》规定，“土地为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”国家《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地

    的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”

    本案中，安怀乡政府建造机砖厂的用地性质不能认为是属于“公共利益的需要”，因此，从法理上说，乡政府征用铜鼓岭没有法律根据。乡镇企业虽然通常认为是属于全乡集体所有的企业，但实际上大多数这类企业的收益与全乡农民几乎没有任何关系，而同乡政府以及乡政府的官员或者职员却关系极大。这种“利益的不对称”极大地鼓励了乡政府以及有关利害关系人办乡镇企业的积极性。原铜鼓岭土地无论是属于三家二队还是属于安怀村公所，显然不属于“乡政府”，也不属于“乡集体经济组织”。安怀乡政府与机砖厂的关系，根据“政企分开”的原则，机砖厂需要土地，应当是机砖厂作为企业法人去与铜鼓岭土地的所有权人协商，政府在此可以协助或促成“这项交易”，但是它既无权力也无义务代表机砖厂去征地。然而安怀乡政府在此却是以“政府”的身份充当了“交易的当事人”。仔细考察安怀乡政府对三家二队所提出的三个征地补偿办法，可以发现乡政府与农民集体经济组织在征用土地的谈判上使用了性质完全不同的手段。“每亩减公购粮400斤”实际上是通过减免农民应履行的“公法上的义务”；“生产每块砖给予1.1厘补偿”实际上相当于要求三家二队农民以土地对机砖厂进行“投资”；“按土地3年产值一次性补偿”实际上是比照国家征用土地的“最低补偿标准”来进行土地征用。尽管这些方案因“未取得县有关部门批准”而没有最终实施，但是从乡政府所提出的这些方案可以看出，乡政府为了获得土地，既可以采用行政权的方式，也可以采用“商人”的方式。这里存在的问题不仅仅是“政企

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