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村民自治与农村土地问题
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-01-11 15:16:23   点击数:[]    

设村一级集体经济组织的地方,由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。

    1998年修改通过的《村民委员会组织法》采纳了上述具有折衷性质的第三种意见。村民委员会和农村集体经济组织的关系复杂之处在于,它涉及谁对村民集体所有的土地和其它资源行使所有权和发包权。中国村民自治的现实情况是,除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外,大部分地区则是由村民委员会代表村民行使所有权。而村民自治组织内部的次级层次村民小组,实际上仍然是人民公社制度中“生产队”这一集体单位,由于从1962年开始中共中央就确定以“队为基础”,农村绝大多数的农用地都归现在的村民小组所有(注:孙佑海等编着:《中华人民共和国土地管理法讲话》,中国政法大学出版社1998年版,第45页。)。由此可见,虽然《村民委员会组织法》试图划清村民自治体制下村民自治组织与农村集体经济组织的关系,但是由于农村联产承包经营责任制的实施,土地使用权转移到农户手中,事实上导致了农村原有集体经济那种“集体所有、集体经营”组织模式的解体。生产大队变为村,生产队变为村民小组。但是农村土地集体所有的性质并未改变,因此现行村民自治的两级组织同时也是农村土地集体所有权的主体,因而也就成为土地承包经营合同中的发包方。只要农村土地集体所有的性质不变,村民自治组织事实上还是集体经济组织。

    自20世纪80年代以来,在人民公社制度瓦解的同时,农村改革实践中陆续涌现出一批独立于原集体经济组织之外的农民自愿联合的新型经济组织。学术界通常把这些组织统称为“社区合作经济组织”。据了解,大多数社区合作经济组织是村社合一,实行“两块牌子,一套人马”。造成这一局面的原因是,一般村内各项事务并不多,一套人马即可承担行政组织和经济组织的各项工作,而且各项工作的协调也比较方便。此外很多地区农民收入不高,难以承担更高的费用,也是村社合一普遍存在的原因(注:史万里等着:《中同农村改革20年》,中州古籍出版社,1998年,第77—78页。)。

    村民自治组织与农村集体经济组织的同构合一性质,村民自治组织同时作为农村土地集体所有的主体,有力地说明中国农村的土地集体所有是村民自治的重要基础。中国的城市居民自治不同于村民自治,其根本差别也在于城市居民自治与城市土地的所有、使用毫不相关;而村民自治则与农村土地集体所有密不可分。由此也可以看出,虽然宪法自1982年以来就同时确定了城市居民自治和农村村民自治,但是城市居民自治迄今尚未产生引人注目的影响和效果,而村民自治不仅取得了举世瞩目的影响,同时也深深改变着中国农村基层的社会结构和经济结构。

    英美国家也存在历史悠久的乡村自治,日本也实行市、町、村自治。仅从社区自治的角度来看,他们的基层社会自治与中国的村民自治极为相似。然而正是由于中国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治,是一种同时负担着经济、财产关系调整的自治,因此中国村民自治所具有的社会经济意义远远超出了资本主义国家基层社会的社区自治(注:徐勇等:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年,第46—48页。)。

    正因为村民自治是以土地集体所有为经济基础的自治,国家宪法、法律和政策规定的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的实际运作,必然要依赖于土地所有权主体的行为方式,同时还要受到村民自治组织、自治规则的调整。因此,在现行村民自治制度中,如何保护集体土地所有权、村民土地使用权,维护农村经济体制改革健康稳定和有序的发展,就是至关重要的问题。

    下面试从广西玉林地区平南县安怀乡安怀村公所与安怀村三家二队之间的土地纠纷案来分析村民自治与土地关系问题。

    (一)案例内容(注:该案从县法院诉至玉林地区法院,玉林地区法院请示广西壮族自治区高级人民法院,最后由最高人民法院做出复函。案例介绍引自马原主编:《民事审判司法解释及相关案例》(第二辑),人民法院出版社,1999年,第582—584页。)

    安怀村公所与安怀村三家二队双方争讼的铜鼓岭,面积约20亩,解放前系地主松山,土改时没收未作分配,1962年“四固定”时大队曾明确不划分给生产队。但从50年代初期起,三家二队一些群众就自发在该岭零星开荒,陆续种植桉树、柑果、花生、木菇等,大队均未提出异议。直到1988年发生纠纷时,三家二队才将该岭全部种上甘蔗等作物。安怀乡政府于1988年在该岭旁边建造机砖厂,因用地问题曾于同年3月21日和7月5日两次请三家二队社员代表到乡政府协商。当时乡政府提出三种补偿办法,一是每亩减公购粮400斤;二是按生产每块砖给予1.1厘补偿;三是按土地3年产值一次性补偿。以上三条由三家二队社员大会任选其中一条。后因乡政府未取得县有关部门批准未果。1989年3月13日,乡政府直接与安怀村公所签订征用该岭土地协议,补偿给村公所1.8万元,随后乡政府又派员施工,因而引起纠纷。平南县人民政府做出决定,将该岭处理给村公所所有。三家二队不服,向法院提起

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