[本篇论文由5var5VAR论文频道为您收集整理，5VAR论文频道http://paper.5var.com将为您整理更多优秀的免费论文，谢谢您的支持]    摘要：统筹城乡就业政策目标的实现不仅需要进行体制改革和制度创新，还需要选择适当的政策工具。根据统筹城乡就业的现实问题可以确定政策目标，根据政府、社会与市场之间的关系可以确定政府在其中的责任，并依此制定政策体系。依据统筹城乡就业政策工具的特征和属性可以将政策工具划分为强制性、激励性、指导性、信息性和服务性政策工具。根据政策体系的内容和政策工具的属性和运行机制可以实现两者的匹配，完成政策工具的选择与组合。在考察各类政策工具的运用能力和运行效果的基础上，可以提出政策工具的优化路径。这些内容构成了统筹城乡就业政策工具的基本理论体系。

　　关键词：统筹城乡就业，政策工具，公共政策

　　自2002年中共十六大报告提出“统筹城乡经济社会发展”以及2003年十六届三中全会将统筹城乡发展作为“五个统筹”之首以来，我国已经在统筹城乡就业领域进行了多方面的体制改革和制度创新，取得了举世瞩目的成绩，实现了2.3亿农村富余劳动力向城镇的转移就业，显著增加了国民财富、提高了农民人均可支配收入，也因此改善了农民的生活水平。同时，我们也必须面对当前统筹城乡就业方面仍然存在的诸多问题。这些问题表明，并不是各级政府具有统筹城乡就业的意愿并且付诸行动，就能达到预期的政策目标。统筹城乡就业的实现程度，不仅取决于相关的体制改革、制度创新和政策体系的建立，还受具体政策执行手段即政策工具选择和运用的影响。要进一步提高统筹城乡就业目标的实现程度、解决统筹城乡就业领域现存的主要问题，要求我们更加重视政策目标、政策体系与政策工具的匹配、选择和优化。

　　一、研究述评与新分析框架

　　政策工具研究是伴随着新公共管理的管理主义对公共管理方式多元化的追求以及公共政策复杂程度和执行难度的增加而兴起的。政策工具理论的发展为政策目标的实现路径提供了重要的理论支撑。这一理论的研究内容除了政策工具的概念、分类和特征外，主要集中于政策工具的选择、组合与评价方面，并建立了较为系统和规范的理论体系。由于其强大的解释力和应用性，政策工具理论在在环境保护、农业政策、废物处理、土地资源管理以及就业服务等多个领域得到了广泛的应用。

　　基于政策工具的多样性和可替代性，国内外研究重点集中于在政策工具分类的基础上讨论政策工具的选择、组合与评价。政策工具的分类标准既有按照政治、经济、法律、管理等的领域划分，也有根据政府行政干涉强度、政府引导方式的区分，还有按照强制性程度对政策工具进行的光谱式划分，此外，按照政策工具主体性进行的划分也较为常见，同时也是我国学者分类的参照方式。在对政策工具进行分类的基础上，学者们通过大量实证研究考察不同政策工具的基本特征，区分政策工具在不同条件下的优缺点，积累了关于多个领域政策工具选择、组合与优化的知识，并由此建立了政策工具的选择标准，如彼得斯提出了包括观念、制度、利益、个人与国际环境等在内的51框架，萨拉蒙采用了强制性程度、直接性程度、自治性程度和可见性程度四个分析维度对政策工具进行分析，而陈振明则将影响政策工具选择的因素归纳为政策目标、工具的特性、工具应用的背景、以前的工具选择和意识形态五个方面，也有人在此基础上又增加了两个选择标准，即适应性和回应性。

　　推动城乡就业、消除农民进城就业的歧视、建立高素质人才下乡的激励机制，需要通过恰当有效的路径来实现这些政策目标。政策工具选择、组合与优化成为当前统筹城乡就业中的重要论题。在促进就业具体政策工具方面，国内采用的就业服务政策工具日益多样化。在继续保留工资指导价、职业中介服务的同时，还出现了包括信息服务网络化建设、劳动力和就业市场建设、转移劳动力培训和职业技能培训、创业服务等多种类型。特别是强调市场机制和社会机制共同参与就业管理与服务的政策工具受到了较多的关注。这些政策工具包括劳动力培训中的市场机制作用和强调政府培训与企业需求匹配的“订单式培训”等。有研究指出，在减少劳动力市场供需双方中的单方垄断局面，可以提供制度与政策使进城务工人员能够加入工会并受到工会的帮助与保护，也可以加快第三方和其它雇员组织的发展。此外，学界并未自觉运用政策工具理论的相关资源来系统地梳理统筹城乡就业过程中运用的各种政策工具，考察其不同的运行机制，并对各种政策工具的有效性进行比较研究，以便选取实现不同政策目标的恰当政策工具。相比而言，国外同领域的研究已从单个政策的评价研究走向了比较研究。有学者通过实证研究发现，再就业领域并不必然存在着一种客观最优的政策工具，而需要按照实际环境因素选择恰当的政策工具。

　　根据政策工具的理论体系和就业领域的重要主题，统筹城乡就业政策工具的研究框架可以包括：在厘清政府统筹城乡就业的政府责任与政策目标以及相应的政策体系的基础上，对统筹城乡就业的政策工具进行梳理和分类，并对统筹城乡就业的现实问题、政策目标、政府责任、政策体系和政策工具进行匹配；分析考察统筹城乡就业各种政策工具的运行机制，比较各种政策工具的优劣，并对各种政策工具的运行效果进行评价；在考察各种政策工具运行条件的实现程度及问题的基础上讨论优化统筹城乡就业政策工具的具体途径。

　　二、统筹城乡就业政策工具的匹配

　　我国统筹城乡就业的过程，其实质是消解二元经济结构下城乡劳动力市场分割的过程，促进就业市场的城乡一体化，促进城乡经济社会以及各产业部门的协调发展。以此作为参照标准，则当前统筹城乡就业领域主要存在以下方面的问题：城乡之间就业户籍身份存在事实上的歧视，农民工没有纳入失业管理范畴、工资和社保等福利偏低、合法权益容易受到损害；就业信息系统不完善、就业信息不畅通，农民工职业素质不高、工种和技能层次存在结构性问题；农民工就业能力低；农民工社保覆盖率低，在住房和子女入学方面存在困难。

　　要解决上述问题，统筹城乡就业领域的具体目标必须设定为：建立城乡一体化的、公平有效的劳动力市场，促进城乡居民平等和公平就业；建立城乡一体化的就业服务信息系统，实现农村富余劳动力低成本和快速地向城市转移就业；提升农民工就业素质和能力、促进素质就业，适应经济波动、结构调整和产业升级；逐步建立城乡一体化的弱势群体就业扶持政策，在就业领域实现社会公平和正义；建立城乡居民基本公共服务共享机制，实现进城务工人员的稳定就业以及长期在城市安居、实现进城务工人员市民化，最终实现城乡就业一体化的目标。

　　但上述目标的实现并不能由政府包办，而是要由政府在尊重市场资源配置基本机制的前提下，结合市场和社会组织力量和各自的角色，形成优势相济的多元行为主体。一般而言，政府责任主要在于为市场有效和公平运行创造制度和现实环境、维护市场竞争的秩序、解决信息不对称和外部性问题、提供公共服务等方面。同理，政府在实现城乡就业一体化的过程中，其责任应当主要包括：为劳动力市场公平有效地运行创造制度环境、减少劳动力市场劳资双方的单方面垄断局面、实现劳资双方的力量相对均衡、减少就业和劳动力转移中的信息不对称和不完全、减少职业教育和就业培训中的外部性问题、帮助弱势群体实现就业、提供公共就业以及促进进城务工人员安居乐业的其它基本公共服务并对个人没有能力提供或因交易成本过高而难以提供的公共物品采取集体行动。

　　为了履行上述政府责任，政府应当和已经出台系列的政策。这些政策包括：取消就业的户籍限制、取消对农民进城务工的行政审批、建立对农民工一视同仁的就

[1] [2]  下一页