上想办法，财政无法运作。换句话说，中央并未为地方政府留足财政收入。中央实行分税制的本意之一是调动地方政府寻找财源的积极性，这种思路与1980年乡镇企业异军突起中地方政府主动性的被肯定是一致的。地方政府在有足够事权和任务的情况下，不得不想出种种办法向农民收钱以办事。为办事就得养人，财政收入少了之后，办事的钱便被挤掉了。由此出现以收钱办事始，以收钱养人终的荒谬后果。



换句话说，农民负担屡减不轻的根本原因，正在于将乡镇一级政府当作积极政府来期待，既希望乡镇政府合法收取足够税费，大大地开源，又希望乡镇政府主动办起很多企业和事业，为官一任，造福一方，为一方的经济发展和城镇建设乃至于为乡村教育和其他诸种升级达标活动都打好基础，这就是荣敬本等人所说的“压力型体制”，而在这个过程中，因为中国太大，经济社会发展太不平衡，中央缺乏考核地方经济社会发展与地方政府行为相关关系的足够信息，地方政府在没有中央政府足够监督的情况下，利用“压力型体制”留给自己的主动性空间，将办事能力用于谋私，将为老百姓造福的政绩工程变为对老百姓毫无作用的面子工程甚至只是为某些既得利益集团乃至为地方政府负责人得到回扣的工程。





4、两税平摊的例子



那么，为什么乡村两级屡屡向农民伸手，在中央如此之高的关于减轻农民负担的压力下还可以得逞？以J市农村为例，中央至少在1996年就已明确规定“农业特产税、屠宰税必须据实征收，不得向农民下指标，不得按人头、田亩平摊”，但至2001年，J市农村大多仍然是按人头和田亩平摊农业特产税和屠宰税的。除农业特产税和屠宰税税源分散、征收难度大等征收方面的原因以外，两税平摊也与农民缺乏组织能力、中央政府对地方政府行为的无可奈何和地方政府中较高层级对较低层级政府的睁一只眼闭一只眼有关。B镇经管站站长说，前些年还有农民为农民负担和村级财务上访告状，到2001年，全镇竟无一个农民上访。农民不上访的原因不是他们的负担减轻了，也不是村级财务没有问题，而是他们在整个1990年代看到中央政策、国家领导人和中央级传媒有那么多关于减轻农民负担的规定、讲话和处理案例，仍然不能解决时，在他们过去屡屡上访都无果而终时，他们终于明白，政策规定是一回事，而实际情况又是另一回事。他们悟出问题出在乡村两级，根子却在上面，既然根子在上面，农民针对乡村两级的上访有什么用处？农民的想法是对的。



为什么说根子在上面？以J市农业特产税和屠宰税的平摊为例，这么多年，难道市县两级的领导不知道？我们在全国农村调查，以上两税平摊是普遍现象，新闻联播、焦点访谈也以典型案例说明据实征收的两税平摊是普遍现象，既然如此，中央未必不知道？不知道的话，为何一再在中央减轻农民负担的规定上重申严禁两税平摊？



中央肯定知道两税平摊是全国普遍现象这一事实的，市县两级以至省级官员也知道中央知道全国范围两税平摊的问题。他们说，问题不在于两税是否平摊，而在于平摊时不要出问题。出不出问题，就不是省市县三级更不是乡村两级所可以把握住的，因此，地方官员喜欢说“看谁的点子低。”中央反复强调“凡加重农民负担，引发严重事件和死人伤人恶性案件的，要追究乡、村主要负责人和直接责任人的责任，凡涉及地、县领导责任的，要依据有关规定追究地、县党政主要领导的责任。”有的地方两税平摊或加重农民负担恰恰闹出了人命，这个地方领导人的点子就低，日子就不好过。因此，在加重农民负担时，市县两级关心的核心问题不是农民负担是否被加重了，而是会不会出恶性案件。只要不出恶性案件，层级高的地方政府就对层级低的地方政府睁一只眼闭一只眼。农民上访来说负担过重和两税平摊的，能推则推，装模作样。



为什么农业特产税和屠宰税要平摊，而上级政府会不管？从J市农村来看，除征收方面的原因外，县乡财政紧张，地方政府要开源，就将主意打在两税上面。根据《S县财政年鉴》的统计，S县整个1990年代的10年，农业特产税和屠宰税分别由1989年的47万元和33万元，增长到1999年的917万元和464万元，10年时间，两税增长16.3倍，而实际税源增长的很少。以生猪为例，屠宰税是指农户自食杀猪所缴税收，税率为一头猪8-12元钱，J市农村有杀猪过年的习惯，有些农户（约占1/3）过年也不杀猪，这样户平生猪屠宰税不会超过10元，但在1990年代，乃至2001年，几乎所有乡镇农户摊到的屠宰税都远高于10元，高的达每户90多元，即相当于平均每户一年杀9头猪，这该多么荒谬！S县1999年征收屠宰税464万元，当年全县共12万农户，平均每户征收38.7元屠宰税。



农民知道事情的荒谬性，但农民丧失了挑战荒谬事情的信心，因为农民是分散的。江西农村还有宗族存在，农民算有一点宗族组织，因此对如此荒谬的事情还有抵制的勇气。1999年我们在崇仁调查，即听说1997年因为按户平摊屠宰税，引起数千农民闹事，此后当地政府不得不据实征收屠宰税。



有组织的农民太少，发生恶性案件的机会就需要农民不堪重负到极限。这个极限的危险性在于，农民可以在全国城乡流动，流动

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