年制定，1990年修改；都属于这种原因造成的。在我国法律文件修改不同步的现象是比较严重的。

　　2.法律文件清理未形成制度

　　法律文件数量的剧增使得法律文件的清理工作显得愈益重要，它已成了现代立法者的一项重要的经常性的工作内容。建国后，有关部门曾发文要求对法律文件进行过清理，如1987年11月24日全国人大常委会作出了《关于批准法制工作委员会关于对1978年以前颁布的法律进行清理情况和意见报告的决定》；1985年国务院办公厅转发国务院清理法规工作小组《关于国务院各部门清理法规个情况和今后意见的报告的通知》。据此各地方对法律文件进行过清理工作。但从制度上讲，清理工作并未形成一套行之有效的制度，没有建立起相应的责任机制和连动机制，各立法者之间单独行动，自扫门前雪，甚至于连这一点也不能持之以恒地坚持下去。从清理的内容和结果看，清理的重点放在清理已过期的或者已有新法代替的法律文件方面，基本上或者说很少涉及有效的法律文件的冲突问题。即是说，清理工作并未成为发现立法冲突、解决立法冲突的有效途径。清理工作的成果并不理想。这是现实中立法冲突仍较严重的一个不可忽视的原因。

　　3.立法监督不得力

　　虽然目前我国尚无一部统一的监督法，但在宪法和法律的规定中，立法监督的基本内容已有了较为明确的规定。虽然这些规定是粗线条的，但只要各立法者端正态度，对此予以足够重视，这些规定仍然可以有所作为。然而事实恰恰相反，立法者在立法监督方面发挥的作用太小了。当然，立法监督不力，有许多客观的原因，如立法人员少，整体素质不高，经费有限，工作任务重，会期短，立法数量大等。但这些原因不能成为推卸责任的理由。立法者的态度和责任心是解决立法监督制度的关键，只要立法者有信心、责任心，真正下决心抓几个典型的事例，立法监督的权威就会树立起来，立法监督就会收到实效。

　　此外，执法信息反馈淤塞也是造成法律冲突的原因之一。

　　立法冲突的预防与补救

　　笔者认为，立法冲突既然包含立法权限的冲突和立法文件的冲突两个方面的内容，解决立法冲突问题的措施也应具有针对性。解决立法权限冲突可分为两个阶段：第一阶段，即在现行立法体制下，通过立法法和监督法划清各立法者之间的立法权限。树立最高国家权力机关作为主要或第一立法者的地位，将属于全国性的立法事项的立法权集中在最高国家权力机关的手中。在中央和地方的立法关系上要确立两条原则：一是地方立法不能侵入国家的专有立法权，如地方不得制定刑事法律规范，地方立法规定的处罚也应有一定范围与额度。二是中央立法一经出台，相关的地方立法即行废止原则，即在中央还没有立法的条件下，地方可先行一步，但中央一旦制定了相应的文件，地方立法就失去效力，停止使用。这条原则也同样适用于法律与行政法规之间的关系。第二阶段，即适当改革立法体制。从各国的实践看，立法权宜于集中，不宜过分分散。我国立法体制的缺陷在于立法部门众多，权限根本混乱。从长远考虑应改革。

　　解决立法文件内容及效力的冲突是本文所要论述的重点。笔者认为，下列制度和原则有助于解决中国目前出现的立法冲突问题。

　　1.内容密切相连，遵循相同原理的法律文件由同一机关制定。这样既可避免立法权限的冲突，又可有效地防止法律文件在内容及效力上的冲突。仲裁法的制定为这一立论提供了佐证。在仲裁法未制定之前，有关仲裁方面的法律文件在内容、原则上存在着很大的差别，有的文件的规定与仲裁原理、与诉讼法的规定是相悖的。仲裁法的制定解决了仲裁法律文件之间的冲突。

　　2.法律文件的修改同步进行。法律文件的同步修改包含两个方面：一是高位阶的法律文件修改后，低位阶的与之相关的法律文件必须在一定的期限内进行修改，未修改的要停止实施。二是同位阶的法律文件的修改，与此相关的法律文件也应进行相应的修改。法律文件的同步修改是我国宪法第5条规定的法制统一原则的具体要求， 也是法律效力等级原则的具体体现。各立法者对此要予以高度重视，彻底改变过去那种修改拖沓的毛病，切实树立起对高位阶法律的尊重。

　　3.加强立法的科学化、民主化。首先，要提高立法者的素质。立法者素质的提高有两个方面：（1） 立法成员自身素质的提高。要注意吸收那些参政、议政能力强的人进入立法机关。立法成员一旦进入立法机关，就要注意提高自身对法律，尤其是立法知识的培养。（2） 为立法成员配备必要的法律专业人才，以弥补立法成员能力的不足。其次，要加强立法程序的科学化、民主化。随着立法技术的发展和日渐受到重视，许多国家在立法中增加了立法复议、立法听证、立法审查程序。这些程序措施对于提高立法质量，减少立法冲突起到了积极作用。我们国家的立法程序太过简单，甚至连基本的三读程序都不完全。虽然立法中制定某些文件时也征求各界的意见，但并未形成制度。因此，建立科学民主的立法程序是中国法治的一个重要任务。

　　4.加强立法监督。立法监督制度是我国立法的一项基本制度。它的许多内容已经由宪法和法律作了规定。这些内容有赖于各立法者积极地贯彻实施。为了更好地发挥立法监督的威力，增加立法者尤其是最高国家权力机关的权威，立法监督制度还应增加如下内容：

　　（1）立法否决权。立法机关对向其报批的或报请审议的授权法或法定范围的制定法，如果认为违法或与高位阶法律文件发生冲突，有权责令修改或直接撤销。立法否决权也适用于高位阶法律文件对低位阶法律文件的撤销或变更。法律文件被撤销后，据以处理的案件可以提起再处理程序。提起再处理程序的前提是案件审理时冲突已经存在，否则不能适用。再处理程序包括诉讼法中的再审程序，行政处理案件、仲裁案件中的再处理程序。

　　（2）备案制度。首先，应明确备案的性质和效力，对于可能影响备案文件生效的，不备案的应予追究。其次，不论是哪种性质的备案，都必须向备案管理机关备案。第三，应确立备案的期限。第四，应建立备案机关，明确其地位和权限。第五，规定具体的处置措施。

　　（3）建立专门的立法监督机构。可以考虑在全国人大建立一个法律监督委员会，赋予其审查法律议案和审查实施中的法律文件是否冲突、有效的权力。经过法律监督委员会依一定程序审查提出处理意见，经全国人大或其常委会做出决定，宣布该法律文件无效，禁止实施或责成该文件制定机关予以修改。

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