42条规定：“全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。”从文件规定看，三个文件在质询对象上存在着冲突，后两个文件扩大了质询对象的范围。全国人大常委会议事规则增加了最高人民法院和最高人民检察院；全国人大议事规则将宪法规定的国务院各部、各委员会改为国务院各部门，而国务院各部门的范围显然要比国务院各部、各委员会大得多。

　　这里显然存在着基本法律、法律与宪法之间的冲突；基本法律与法律之间的冲突。

　　例2 《广告法》第38条规定：“违反本法规定，发布虚假广告，欺骗和误导消费者，使购买商品或者接受服务的消费者的合法权益受到损害的，由广告主依法承担民事责任；广告经营者、广告发布者明知或者应知广告虚假仍设计、制作、发布的，应当依法承担连带责任。”“广告经营者、广告发布者不能提供广告主的真实名称、地址的，应当承担全部民事责任。”而《消费者权益保护法》第39条却规定：“消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务的，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿，广告的经营者发布虚假广告的，消费者可以请求行政主管部门予以惩处。广告的经营者不能提供经营者的真实名称、地址的，应当承担赔偿责任。”从中我们可以看出，这两个法律文件存在着以下三个方面的冲突；一是连带责任的规定；二是承担责任的主体；三是承担民事责任的范围。

　　这是全国人大常委会制定的法律之间的冲突。

　　例3 《全民所有制工业企业法》第18 条规定：“企业合并或者分立，依照法律、行政法规的规定，由政府或者政府主管部门批准”而《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第16条中规定：“企业按照自愿、有偿原则，可以兼并其他企业，报政府主管部门备案。”兼并是合并的一种，属于吸收合并，应当遵循统一的规定。

　　这是国务院制定的行政法规与全国人大常委会制定的法律之间的冲突。

　　例4 《土地管理法》第27条规定：征用耕地的补偿费， 为该耕地被征用前3年平均年产值的3至6倍。征用其他土地的补偿费标准， 由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。该法并未授权地方对耕地补偿费标准另作规定。而《福建省土地管理实施办法》第15条却规定，征用耕地的补偿费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的5倍。这显然是一种冲突。

　　这是省级权力机关制定的地方性法规与法律之间的冲突。

　　例5 《中华人民共和国律师暂行条例》第12 条规定：“律师严重不称职的，得经省、自治区、直辖市司法厅（局）决定，报司法部批准，取消其律师资格。”而司法部制定的《律师惩戒规则》第4条、 第23条却规定，取消律师资格，由省、自治区、直辖市司法厅（局）律师惩戒委员会决定，经同级司法行政机关批准生效。

　　这是国务院部委制定的行政规章与法律之间的冲突。

　　立法冲突的原因与分析

　　导致立法冲突的原因多种多样，主要有客观原因和主观原因两大方面。所谓客观原因是指立法所赖以存在的条件和环境。所谓主观原因则主要是指立法者对待立法冲突的主观意向和态度。客观原因是立法冲突存在的必然性因素，它是一种根本性因素，是立法冲突长期存在的基础。从这个意义上讲，立法冲突是不可避免的。主观原因是立法冲突存在的一种选择性因素，它有时会助长立法冲突，有时会减弱或最大程度地控制立法冲突。这种因素对立法冲突起何种作用，端赖立法者的主观能动性和心理素质。从实际意义上讲，立法者对待立法冲突的态度，应成为研究和解决立法冲突的重心之所在。人类立法的实践也已经证明，只要立法者端正对立法冲突的态度，采取必要的措施，立法冲突就可以得到及时的预防或补救，否则，就会使立法冲突愈演愈烈。

　　一、立法冲突的客观原因

　　1.社会关系的变化

　　社会关系是法律调整的对象。某一法律文件的制定、修改或废止，离不开社会关系的存在和变化。而社会关系的变化是不纯粹以人的意志为转移的，它在更大的程度上取决于政治、经济、社会的发展，而后者则随着生产力的发展而变化。法律则是以一定时期的社会关系，加上立法者对社会关系发展变化的有限主观臆测为依据而制定的。就法律与社会关系的这种关系而言，法律是被动的，适应是它的基本属性。如果社会关系发生变化，依据原有的社会关系制定的法律文件依然故我，就有可能与依据新的社会关系而制定的法律文件相抵触。

　　2.政策的灵动性

　　政策，尤其是执政党的政策，无论在那个国家，都无一例外是法律制定的依据，其差别仅在于贯彻政策的方式之直接与间接而已。我们国家在建国后经历了以政策为主-政策、法律并重-法律为主的演变，但政策始终指导着或者说主宰着法律、法规的立、改、废，许多规章则更是直接依据政策而制定。政策具有极强的灵活性，法律、法规则具有较强的稳定性。法律、法规的变化无法与政策的变化相提并论。

　　3.法律、法规体系的庞大和数量的倍增

　　在现代社会，法律、法规的数量汗牛充栋，这为立法冲突的检视与克服带来了阻力。面对日益增加的法律、法规，立法者力不从心。在这种情况下，立法者在制定一部法律文件时，无法预计到将要制定的几倍于该法的与该法相关的法律文件所要规范的全部内容。更何况立法冲突的许多问题在制定时大多发现不了，只有在执行中，隐蔽的问题才会暴露出来。立法冲突与立法数量之间存在着一个递进的关系即立法数量越大，立法冲突的可能性越大。

　　4.立法者的能力

　　人的能力是有限的，面对现代社会的立法工作，任何人都会感到能力不足。立法者虽然是一个群体，而且这个群体还得到了非立法者的帮助，但在社会关系的非正常变动面前仍显得应接不暇。立法者的能力在庞大的法律体系和法律数量面前表现出了它的不尽如人意，立法者不能在制定一部文件时缜密地考虑到在此之前或之后制定的全部文件的具体内容，对低位阶立法部门制定的规范性文件则更大暇顾及；在现代社会，法案的提出大多来自政府各个部门，每个部门提出的法案或多或少带有部门利益的色彩，立法者难以正确把握。更何况大多数相关的法案并非在同一时间里审议；随着经济、科技的发展，立法日趋专门化、技术化，立法者对许多领域并不精通，甚至并不了解；立法者本身带有党派性，这会使立法者在某一方面的整体立法能力大大削弱，如果再加上非立法者对立法者的制约，立法者能力就完全成了一个变量。处在这样一种情况下，立法者对立法冲突的发现也纠正就变成了客观上连它自己都无法估计了。正是在这个意义上，我们把立法者的能力看作是导致立法冲突的一个客观原因。

　　此外，立法者的工作方式及地域情况的差别也是造成立法冲突的客观原因。

　　二、立法者的态度

　　1.法律文件修改不同步

　　法律文件的修改与法律文件的制定同样重要，它是立法者的一项重要工作。法律文件的修改的功能有如下三个方面：一是使法律文件适应发展变化了的情况；二是扩大法律文件的适用范围或者增加法律文件的内容；三是消除法律文件自身的缺陷，使该法律文件与其他法律文件以及与一般法学原理相协调、相统一。因此，法律文件的修改与形成或解决立法冲突有密切联系，当一部法律文件修改时，如果与此相关的其他法律文件也同时进行修改，那么，立法文件之间的冲突就可以避免；当着一部法律文件修改时，与此相关的其他法律文件并未同时进行修改，或者低位阶的法律文件领先于或落后于高位阶的法律文件进行修改，那么，立法冲突就不可避免了。关于这方面的事例并不鲜见。如《专利法》1984年制定，1992年修改；《中外合资经营企业法》1979

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