之后总要重来一次，而你只是在消磨大笔的时间。然后这些政治官员都试图使自己成名，然后他将制定一个目标，然后他将把部门的全部精力投入到这个该死的目标上去，然后他在十八个月后离开，然后一个新的家伙补充进来，然后再换一个目标：“嘿，伙计们，这边走。”[167]

　　缺乏远见，没有连续性，永远变化：这个令人沮丧的管理模式被以下调查数据所证实-仅仅28%的资深公务员认为政治任命者拥有“良好的管理技能”。很多政治任命者同意这种说法-仅仅55%认为他们自己是好的管理者。[168]

　　然而更糟的是，没有明显的方法促使政治任命者延长他们在政府供职的时间。根据限定，他们不能无限期地保持他们的工作-这将把他们变成资深公务员。对他们来说非常自然的是把这种职位仅看作是通往更可靠工作的跳板。另外，政治任命者越来越不愿为在政府部门获得长期升迁而争取短期职位-花两年作助理部长然后再花两年升职为代理部长。走马灯现在正以无情的速度旋转-在政府呆两年，随后进入私营部门。[169]

　　这种不停的变动导致新问题接踵而来：真空反复出现，而填补它们则要花时间。总审计局选取了八个主要机构进行了一项调查，发现真空期平均从六到二十个月不等。[170] 每到真空时期，必要的决定就被堆积起来，这时，临时代理人正在等待总统任命者走马上任-也许其重要的合作者或上司才刚刚宣布启程。

　　另外，卸任官僚持续涌入私营部门给总统提出了一个持续的问题：他如何阻止其亲信们为最大化其“后政府收入”而出卖他的计划？[171] 明显的解决方法是：强加一条道德规范，禁止任命者过快且明显地从其以前任命中获利。撇开有可能进行规避以及肯定会利用漏洞不说，这样的提议也只能充其量减少，而不是根除出卖现象。[172] 但尽管如此，看起来也没有哪位总统会很快致力于改变现状。尽管总统的政治亲信们可能有不良的动力，但至少他们是他的任命者-比起那些听命于国会的行政官员来，还是要好得多。

　　当然，如果这项制度是通过有意识的选择而建立的，那么容忍它就是另一回事了。但正如Hugh Heclo，这位也许是现代最有理解力的评论家所强调的那样：

　　在国家文件中，以及有关重大辩论和主要决定的公开的公共档案中，无法发现我们目前走马灯体制（in-and-outer system）的基础……

　　……

　　……总统及其支持者们在处理当前争议时，总是担心长远的安排可能会主要对其继任者有利；而国会及其各委员会维持其影响力最容易的办法，就是逐个对付那些与其最利害相关的行政机构的零星官员。这种走马灯“体制”-如果有人会因使用“体制”一词就以为它是有意识设计的产物那就大错特错了-是对政治利益进行微观算计（microcalculations）的一个副产品。[173]

　　这种混乱源自1787年，当麦迪逊等人推出美国式的权力分立时，他们丝毫没有料到它将遗祸两个多世纪。考虑到这个事实，我们应当三思，然后才可以把我们的走马灯“体制”（revolving-door “system”）推荐给其他新兴民主国家-而这恰恰是我们在推广三权分立的过程中正在做的。

　　2、从宏观到微观。-我一直在用粗线条勾画，以求突出主要趋势，而非详尽无余的细节。无疑，对特定决策领域更深入的比较将会非常复杂，并且急需提纯。不幸的是，比较公共行政并没有被很好地研究，并且大多数著名的研究都没有侧重于不同宪法结构对决策模式及结果的影响。然而，由Samuel Huntington做的经典工作可以成为未来研究的楷模。[174]

　　在Huntington的著作中，美国式分权已对军事统帅部门的专业特征产生了深刻的腐蚀性影响。为了看到这一点，试考虑象参谋长联席会议这样机构如何在威斯敏斯特政府中运作。该体制没有分割立法权，因此各参谋长知道他们的老板是就首相，通过求助议会的反对派而向其摊牌一点好处也没有。对他们来说，使自己权威最大化的最佳方式，就是为自己赢得立场公正、意见专业的声望。这种声望越高，首相将会越重视他的建议。

　　美国式的分权则产生了不同的激励。不仅各参谋长能够和相关的国会委员一起合作，把他们的议程强加给总统，而且，在这些活动中，他们也可以贡献出他们的专业判断，为其盟友效劳。

　　但是有更多，并更糟的后果。总统并不愚笨，并且有充足的理由采取措施阻止各参谋长的背叛。在提名军事领袖时，政治忠诚，而非专业水准，将是首要的考虑因素。将军们要想获得升迁，就必须把他们的剩余时间都花在研读最新版本的卡奈基（Dale Carnegie）上（指导如何建立良好人际关系的书-译者注），[175] 而非钻研高科技的克劳塞维茨（Carl von Clausewitz，西方著名军事学家-译者注）。[176]

　　我并非军事专家，只是将Huntington的实质性观点留给大家思考。但他的著作的确有助于我们发现，分权制对政府运作的破坏性影响有可能四处扩散。恰恰因为大多数案例研究都只适用于特定条件，因此很容易错过相似结构病理对不同领域所造成损害的程度。[177]

　　我并不是暗示美国式分权绝对不会产生职能专业化。必须承认，偶尔，公共管理的政治化可能变得如此糟糕如此长久，以至于有可能造成强烈的反作用和准宪法努力，推动决策中心独立于日常的政治压力。最好的例子就是联邦储备委员会-在经历了对货币供应超政治化管理不善的一个世纪的悲喜剧之后，该机构的设立称得上一个不朽的进步。[178] 尽管联储也曾犯过错误，但至少它能认真对待事实，其主席也没有每两年换一次，[179] 并且它拒绝屈从于来自白宫或国会山的每一次小风波。联储并非完全不受政治影响-也不应当如此。但政治指南是在长期上起作用：一系列新的任命可能有深远的影响，并且如果表现仍然不令人满意，国会和总统可以自由修改有关联储的法规。短期专家被较长的政治审查所限制。

　　当然，对该政策领域而言，现存的混合体是否就是正确的，仍然是个问题。[180] 但它的确显示，当事情变得足够糟糕时，美国式的体制也可以克服其过度政治化的弊病，实现职能专业化。

　　至少有时是这样的。毕竟，联储确实牵涉到巨额金钱，而在美国巨额金钱几乎是万能的。但如果我们转向职能专业化能产生巨大回报的其他政策领域，人们就会发现分权制并没有起到同样的推动作用。环境规制就是一个极好的例子。几乎没有什么领域象环境规制那样，对合理政策来说更重要的是长期观点和科学知识。但这一功能上的需要并没有促使在环保局中加强专业决策机制。例如，Carol Browner，在长时间的职业生涯之后，也没有成为环保局领导。她36岁时出任该局局长的原因，是因为她忠诚于戈尔（Al Gore），[181] 并且因为克林顿并不怎么在乎在要职上安插自己的亲信。难道非要花上一两个世纪管理不善的代价，美国人才能为环保设计出超越自己体制标准模式的分权结构来吗？

　　必须承认，对官僚的猛烈抨击深深扎根于美国精神之中。即使没有三权分立，大量美国人也将相信，对统治艺术而言，“书呆子（pointy heads）”几乎没有或一点儿也没有做出什么建设性贡献。并且无论如何，由于在对行政国家的管理中鼓励专家制政治化，三权分立肯定加深了美国公众对官僚制度重要性的无知。

　　（五）、三权分立与法治

　　但美国式分权所危及的并不只是行政机关的连贯性和专业化，连法治本身也濒临险境。尽管宪法文本可能庄严要求总统“保证法律善意的执行，”[182] 但总统在立法程序中的角色则创造了相反的激励。

　　每当总统希望推行一项政策时，他面临两个选择：向国会提出启动立法程序，或者基于现有的立法权威立即付诸实施。有时采取立法策略的代价相对较小。例如，当总统运作全权模式时，他会发现非常容易说服立法机关将其提议上升为法律

上一页  [1] [2] [3] [4] [5] [6]  下一页