守的产物-充斥着大量沉湎于陈旧传统智慧的旧式人物。[146] 尽管他们善意地声称“职权中立”，但高层官僚可能经常被陈规所束缚，并且无法赏识在大学、私人企业等先锋机构中存在的更好观点。民选政治家要求行政人员完成不可能的任务是一回事，而由于官僚无法跟上当代思想而使政治家遭到挫败则完全是另一回事。

　　这是一个严重的问题，尽管人们不应当夸大它在整个体制中的重要性，因为在很多情况下，官僚们抵制政治家们寻求奇迹般的治疗方案可能是对的，但是，也应对该问题的严重程度保持足够的警惕。相比而言，议会制下的行政机关要比三权分立中的行政机关更容易实现管理的知识化。部长们可以通过召开外来专家的特别“高级委员会（blue-ribbon commissions）”，对异常过分的官僚封闭意识进行矫正。或者他们可以把在官僚和外界间的很多反馈渠道制度化，例如把提升的官员送到大学接受职业中期再培训，以及组织咨询委员会，在持续关心的问题上收集广泛的意见等等。或者部长们还可以任命一个小的人事规划班子，和永久文官进行创造性的交流。

　　这些工具不可能保证在任何时候都运转良好，并且有时官僚的狭隘意识将达到病态的程度，但我们不应为此偏离行政激励的大方向。在议会制下运作的文官有强有力的动力服从新任部长，并使业已存在的专业智慧适应日益增强的政治任务；而当立法权在总统和国会之间分配时，官僚机构就变成了固有意识形态的官僚和不断争取政治支持的总统亲信之间的战场。

　　（四）、从理论到现实

　　那么，在理论上讲，美国式分权总是伴随着乏善可陈的官僚政府形式。然而更糟的是，这些理论联系已在实践中得到了充分证明。

　　1、专家制政治化的代价。-再一次，我第一个基本预言是，精英美国文官对自己角色的理解，和他们在议会制下的同行相比有着深刻的不同。Joel Aberbach，Robert Putnam和Bert Rockman教授，以及美国和六个欧洲国家的研究人员，对官僚文化进行了开创式的比较研究，以上结论就是这项研究的重要发现之一。[147] 在对每个国家大量重要议员和行政人员进行了精心设计的访问之后，这些学者得出结论说：“我们试图寻找普遍的规律，但美国却总是例外。”[148]

　　和欧洲国家截然不同的是，美国官僚并不认为他们负有一些和政治家不同的职能。这些学者认为如此缺乏角色差别“令人吃惊”，[149] 并毫不含糊地确定“美国失常” 的首要原因在于分权体制：

　　美国的行政人员，在无与伦比的程度上，需要负责寻求自己的政治支持。由于缺乏可靠性，美国官僚们被迫冒险，并强烈支持他们的私人立场……由于既没有被中立所保护，又没有明确地服务于单个主人，因此他们必须尽可能地找到同盟者……尽管不容否认，公正地说，官僚政客哪儿都存在，但在美国之外，该游戏中通常玩家更少，而且规则即使说不上完全确定，也至少明确得多。官僚政治在欧洲通常是偶然发生的，而在美国则无休无止。[150]

　　我的第二个重要判断涉及总统和总理对各自迥异的官僚现实做出反应的方式。在这个问题上，对美国和英国进行熟悉的比较仍具有深刻的启发意义。[151] 当英国新内阁上台时，首相“任命大约一百名政府成员和少量首相府的政策顾问。另外，内阁大臣可以每人聘任一两名政治顾问。”[152] 相比而言， 美国总统有权做出大约四千个任命。[153] 然而，尽管总统具有压倒性的数量优势，然而，具有较高官僚影响力的却是首相。

　　在一篇值得所有比较宪法学者一读的论文中，政治学家Terry Moe和Michael Caldwell描述了英国情况：

　　英国的确有一种总统们无法企及的体制。它是围绕着两个中心机构建立的：直接向首相负责的内阁办公厅（Cabinet Office），以及在财政大臣（内阁第二号人物）领导下的财政部。这些机构在完成其首要任务时团结紧密，并且由具有真诚、专业和中立职能声望的文官充当职员。尽管规模很小，但它们掌握了官僚机构之上的大量权力。

　　创建职权重叠的其他机构的主张只是一些插曲，几乎没有造成什么影响。例如，中心政策审查咨议局（Central Policy Review Staff），创建于1970年，职能是向首相提供信息的替代性来源，但它很快被内阁办公厅吸收，并最终被撒切尔政府废除了。Harold Wilson首相很好地解释了首相为什么不愿意利用这些部门：“（一个首相）能够期望创建的所有部门都已经……包括在内阁办公厅中了。”[154]

　　最近英国的经历发人深省。撒切尔夫人上台后，对高级行政机构充满了不信任，并将其看作自己新自由主义政策的潜在障碍，因此她进行了空前规模的政府提升。一项有思想性的英国调查推论道：“尽管对这种偏向保守党的‘政治化’ 的指控在当时被驳回了，并且依照我们自己的调查，这种指控似乎也并没有根据，但撒切尔当然的确偏好那些从心眼儿里更愿意执行而不是质疑内阁政策的文官。”[155] 的确，这些学者们相信她可能也取得了成功，并且高层文官“对政治家偏好的计划进行强硬和公允批评的意图可能已被削弱了。”[156] 不论好坏，《是的，大臣》中的汉弗莱爵士没有代表在白厅（Whitehall）的未来趋势。相反，“并不奇怪，宪法教科书现在（在描述文官和大臣之间的关系方面）比以前一段时间更可信。”[157]

　　美国的情况非常不同。诚然，最近总统们发动了不停的奋斗来提高总统办公厅（Executive Office）以及行政管理与预算局（Office of Management and Budget）的职权，以便从“永久性行政机关中她们并不信任的‘外人’”手里夺取关键决定的权力。[158] 同时，总统们大幅提升了他们在常设机构中政治任命的数量。[159] 尽管政治化如此严重，但总统却得不到任何象它的英国同行认为是理所当然的专业行政那样的东西。

　　需要强调的是，并不是说，如果剥夺总统将行政机关政治化的权力，情况就会变得更好。相反，他的有效控制将随之变成零，因为国会成员和相关利益集团将不出所料地拒绝进行单方裁军。总统不会因此获得英国式的行政机构，而是只能把政治控制完全转到国会的对手政客及其相关利益集团手中。[160]

　　的确，连总统最强硬的反对者也默认，宪法授权总统将他的行政机构政治化。上一代的大多数时间中，或者是共和党总统面对民主党国会，或者是相反。尽管反对派在国会进行了大量抵抗，但它已允许总统用越来越多的亲信来殖民高层官僚机构。有关各方都认为采纳英国模式是天真的幻想。考虑到国会对副部长以及助理部长们施加了无情的压力，如果总统不努力使他的人配备行政路障的话，无异于签署了行政机关的死亡令。[161]

　　这个体制的这个代价是巨大的。我并不是说政治任命者要么是党棍要么对管理艺术一窍不通。相反，他们中绝大多数有着相当长的政府经历，并且很多曾在其受到政治任命的机构中工作过。[162] 尽管如此，政治任命者在职时间却不足以做出很大成绩。他们的平均任期下降了，现在是大约两年。[163] 其中三分之一的任期不超过半年！[164]

　　这些数字讲述了一个尽管平淡，但却令人非常沮丧的故事。大多数任命者必须前往华盛顿，并难免要陷入诸如找房子、照顾孩子和配偶-或者不断和其家乡联系-等等单调事务的困扰之中。[165] 由于任命到同一机构的官员之间通常彼此并不熟悉，因此他们上任的头一个月不可避免地要花在掌握彼此的偏好和特点上。不断的更迭使得这些事务没完没了。其结果是完全缺乏团队精神，而这种精神对连贯的政策发展来说是至关重要的。[166]

　　另外，短期任命导致部门负责人往往采用短期政策，而每换一次领导就要寻找一次新的药方。一位成为了政治任命者的公务员描述了这一症状：

　　我已记不清帮助磨合了多少位副部长，每个新的家伙上任

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