议。规制分支的结构将是什么样子？如何通过由公共参与和司法审查构成的可靠系统，来充分利用官僚的职业专门技能和部长的民主合法性？[142]

　　（三）、战火纷飞的三权分立

　　我们刚刚开始努力从自由民主政体的宪法角度，审视官僚机构，而这种努力应当是广泛的。但我希望前文所说的已足以激发我更大的论题：不要认为“分权”关注的只是一个单一问题，而应将该标签分解成几部分。此后我们就可发现，传统的“分权”思想既过度发展同时又发育不良。涉及民主合法性问题时，在众参两院和总统之间分立立法权的美国模式看起来乏善可陈。但在职能专业化方面，该模式的潜力又似乎很大。

　　倘若果真如此，也许我们可以将这个争论提升到更高的层次，并考虑分权在不同方面是否存在优劣之分。特别是，为实现职能专业化，美国模式的分权体制是否提供了一个合适的宪法母体？

　　如果答案是肯定的，我们将不得不修正前文对美国式分权粗糙的判断。尽管这一体制可能存在我已列举的种种消极特点，但它至少还有积极一面，可在未来充分发挥其长处。如果答案是否定的，那将是对美国模式的另一次沉重打击。

　　答案是否定的。

　　1、理论上的联系。（原文无2-译者注）-如果议会制运作良好，总理和各内阁部长就将极其关注下一次选举。如果他们失败了，那么所有先前的立法创议的命运都将掌握在政治反对派手中。结果，他们希望官僚机关承认并有效执行其政策，并且速度尽可能快。

　　专业官僚则有着不同的时间尺度。他们期望终身服务，并且认可他们将在其职业生涯中服务于不同的政治主人。因此，如果他们变得过于派性，并热情的献身于当前内阁的目标，他们就将付出长期的代价。在未来的某个时间，内阁将在选举中失败，并且下一届政府将对那些曾过分投入于前任政府理念的行政官员施加惩罚。

　　这并不意味着长期官员将为此对现任主人加以“官僚式的蓄意阻挠”。相反，他们有充分理由认识到，拖后腿将招致高昂的短期代价，如果现任政府发现这威胁到了其连任前景，他们将做出强烈反应。公务员若想要避免这些惩罚，就必须培养职能中立的名声。无论内阁的目标是什么，高级文官都将欣然并热心地执行它们。

　　简短地说，在议会制和专业化之间有着深刻的联系。内阁很乐于接受专业神秘性-只要官僚聪明并有效地完成了任务，那么政客们就没有迫切的需要强求官僚们表白自己的政治立场。相应的，官僚能采取官僚中立的韦伯伦理作为首要的保险政策。以这种方式，他们无需由于自己曾为前任内阁卓有成效的工作，而向每一届新内阁道歉。相反，公务员们可以希望韦伯伦理将使他们把潜在的劣势变为主要的资本：“部长先生，我将为您和您的政策服务，精力充沛，充满热情，就象曾为您的前任和前任的政策服务一样。”

　　看过电视连续剧《是的，大臣》的观众，肯定会嘲笑这种忠诚服从的断言，因为他们看到那个老谋深算的文官，汉弗莱爵士，每周都以策略挫败无能的政客吉姆？海克。但正如我们将看到的，电视节目可能不是考察当代英国文官制度运作的最好途径。[143] 对现在来说，在议会制的专家化压力和美国式分权所产生的非常不同的激励之间进行比较，就已经足够了。[144]

　　如果有独立于国会的总统，高层文官就必须学会在由对立政治领袖控制的战场中生存。由于总统和议会的要员们都挥舞着有力武器，惩戒抗命的公务员，因此只有最天真的官僚才会相信“中立职权”伦理是最好的生存策略。她和她的机构若想获得良好发展，就不能再象在议会制中那样，仅仅使部长满意就足够了。公务员的优先使命不再是去完成部长所分派的任务，而是要努力在总统和国会之间左右逢源，以使总体支持最大化，这两大机构可能互相对抗，但却执掌着立法和财政大权。

　　相应的，这一使命将驱使公务员投入相当大的精力来动员利益集团。在议会制中，内阁部长们显然不会容忍文官阳奉阴违并组织政治支持者从事威胁内阁的活动；而在美国式体制中，在总统和国会之间不断的争斗将使得高层公务员几乎别无选择：她的机构要想完成其使命，就必须持续动员友好的利益集团，以影响众参两院和总统内阁的关键人物。

　　分权体制另一个特色加强了公务员的政治化。如前文所述，分权的特点之一就是有可能加紧立法以超越下一次选举。通过一项法律尽管可能很难，但改变它同样不容易。当执政联盟寻求使其提案免受轻易修改时，人事政策将在其所有的防护措施中居于首要位置。如果执政者能把意识形态的亲密伙伴任命到新设立机构的重要岗位上去，那么这些文官将处于一个战略性地位，进行反对未来总统和国会的两线战争。当将来某个权力分支反对该计划时，政治化的公务员为使本机构继续生存下去，将努力寻求利用政治力量的剩余空间-即制定或修改计划方案，以获得利益集团、议会各委员会和总统班底的继续支持。另外，第一代政治化的公务员，将会力求选择一个相似类型的继任者。[145]

　　这意味着，在当选总统和总理们就职时，所面对的官僚现实将十分不同。后者面对的是热衷于维护其职能中立的高级骨干，而前者面对的则是由官僚式固有理论家组成的难以驾驭的帝国，而这些理论家很善于和国会及利益集团结成战略联盟的政治艺术。

　　尽管如此，作为行政首脑，总统却非常清楚她将对全部官僚机构的表现负责。那么她又如何使自己的“行政权” 真正存在，而不仅仅成为一个宪法隐喻呢？

　　只有再发起一场使公务员政治化的运动-这一次是培养忠于自己的个人亲信。这场运动将沿着两条战线进行。首先，总统将建立一个完全由其亲信控制的特殊机关，并力图扩大它的职权，来审查和修改由整个庞大的官僚帝国所做出的决定。为证明该行为的合理性，需要打着中立的旗号，以对因不同执政者在不同时间以不同法律建立各种独立机构所造成的混乱进行“中心协调”。但这个标签仅仅是在粉饰中央的总统亲信和外围的固有意识形态官僚们之间持续不断的争斗。

　　这正是第二条战线所要解决的问题，即总统将把那些难以驾驭的官僚领地分封给自己的亲信，以力求巩固她的帝国。这些任命的首要标准是忠诚于总统及其政策，而这些政策的意识形态连贯性当然将取决于特定的在任总统。但很大的危险在于，总统的使者们将被官僚们“同化”，并屈从于固有理论家们的压力，维持机构的先前使命，甚至偏离了“行政机关”的议程。

　　在这一高负荷的环境中，并不会完全忽视对实质性知识和行政能力要求。知识就是力量，并且当然，对专业知识的掌握将永不过时-但却经常处于对抗的情绪之中，对能否达到专业共识存在极大的怀疑。简而言之：议会制孕育职权中立，分权制则助长专家制的政治化。结果，在无数官僚战线上的无尽战争，扩散并破坏了选民对总统的授权。

　　诚然，总理及其内阁在对付官僚机构时也同样面临严重问题，但种类是不同的。在职权中立之下，官场作风很难捞到什么油水。最后，对现实的理解完全没有中立的方法。世界的每一个“专家”的解释都包含很多矛盾的前提-尽管每个专业领域都无疑存在着“传统智慧（conventional wisdom）”，但它之所以能在专业从业者的意识中延续下来，仅仅是因为压制了对其很多疏漏进行思考。

　　在某种程度上，政府机关的封闭意识是件好事。从事实践的专业人员并非学者。他们的职业是做出决定，而非从事雄心勃勃的前沿研究。无论这个“传统智慧”可能在五十年后被证明多么有缺陷，但职业官僚就生活在此时此地，并且我们不应当促使他们对自己理解力的局限感到过度忧虑。现实的理想的“职权中立” 仅仅要求官僚尽力以最好的传统智慧从事行政工作。

　　但难就难在这里。行政机关是智识保

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