的农村地区公共产品十分匮乏，这在很大程度上制约了农村经济的发展。现在我们以农民迫切需要的信息资源为例来说明政府在提供公共产品上应有的作为。众所周知， 在贫困地区， 市场化程度比较低， 农民的市场意识也很低， 这会导致其在竞争中处于不利地位， 这就需要地方政府对其进行帮助， 如无偿为农民提供决策信息， 帮助农民建立生产合作社或各种中介机构， 这对初次进入市场大潮的农民来说是相当重要的。以服务于农民的中介机构而言， 它增强了农民抵御市场风险的能力， 使农民能够主要进行生产性的活动， 从一定程度上说，政府对公共产品的提供成为农民脱贫的关键。实践已充分说明公共权力对生产力作用的二重性： 即公共权力的正确行使有利于促进经济的发展， 公共权力的不当行使不仅会阻碍乃至会破坏经济的发展。

　　三、开发性扶贫中与基础资源配置制度资源配给

　　开发性扶贫是指通过资源的赋予和机会的给予使贫困者具有自我脱贫的能力， 从而在脱贫问题上形成一种可持续的发展。在开发性扶贫中， 资源的赋予并不仅仅是目的， 更重要的是， 它是一种手段， 通过这种手段使贫困者自己走出贫困。中国有句古话，“救急不救穷”， 从更好地产出的角度来看， 救助急需资源的人是有价值的， 它有助于产出的提高； 而纯粹对贫困的救助从保障贫困者基本人权的角度是必要的， 但却不一定有助于贫困者走出贫困， 甚至对政府救助形成依赖。所以， 鉴于我国的贫困人口还比较多的情形之下， 进行开发性扶贫是必要的。

　　开发性扶贫与基础资源配置。在开发性扶贫过程中， 政府应当考虑基础资源配置问题， 事实上， 开发性扶贫就是通过基础资源的优化配置来实现的， 在开发中扶贫， 在扶贫中开发， 最终实现反贫困工作的胜利。在此， 基础资源是一个广泛的概念， 包括自然资源、环境资源、财力资源、人力资源、科技资源等， 而基础资源的配置事实上就是一个资源分配的过程， 这种资源的分配过程必须受到法律的规制，通过法律的规定明确开发性扶贫中资源分配的范围和分配的方式， 使资源能够顺利地到达贫困者。这是一个相当重要的问题。鉴于贫困者在开发性扶贫中是最主要的参与者， 如果没有贫困者的参与， 开发性扶贫是不可能实现的， 所以我们不仅要关注贫困者物质财富的缺乏， 更要关注目前贫困者的能力贫穷和健康贫穷问题， 这是开发性扶贫工作能否成功的关键。因此在所有的基础资源配置过程中， 提高贫困者的能力、改善贫困者的健康状况是相当重要的。贫困者的能力贫穷是指贫困者就业能力或创业能力的缺乏， 这种缺乏缘于接受教育的不足以及市场经济经验的不足， 这种形式的贫困使贫困者只能被动地等待救济， 而始终不会具有自我脱贫的能力。贫困者的健康贫穷是指贫困者具有相对较差的健康状况， 这种健康状况对其自我脱贫也是相当有害的， 它大大降低了贫困者的劳动能力， 它妨碍了贫困者获得工作的能力。所以， 在开发性扶贫中， 应该重视能力扶贫和健康扶贫。而目前我国还不富裕， 资源相对有限，扶贫资源就更有限， 所以应该考虑如何更好地、更有效地使用这有限的扶贫资金的问题。而财富的支出方式问题是首先必须予以考虑的。财富的支出方式问题事实上就是一个有限资源的优化配置问题， 在扶贫工作中， 要把有限的资源使用到最能发挥效用的地方中去。

　　开发性扶贫与制度资源配给。开发性扶贫中教育与医疗卫生两项制度性资源的配给是不可缺少的，要求政府在扶贫过程中增加教育支出和医疗卫生支出， 而在教育支出中， 资源投向何处是一个必须予以考虑的问题。以政府在教育领域的支出为例。由于初等教育与中等教育的外部性极强， 往往不可能由市场自行提供， 而高等教育则在较大程度上是一种私人产品， 由市场提供是可行的。所以政府应该把有限的资源投入到初等教育和中等教育领域中。根据世界银行的研究， 从20 世纪60 年代开始， 实绩优良的__亚洲经济实体国家的政府强调发展低年级教育， 首先是普及初等教育， 然后是普及中等教育。这些教育政策使大部分人都能有一定的受教育的机会， 从而有助于改变初始的不公平状况。⑤ 所以提高在教育领域中公共支出的效率就必须考虑公共支出的结构与方式的问题。因此， 仅有教育方面公共支出的总量确保是不够的， 还应关注支出的质量， 其衡量尺度包括穷人获得的教育机会、女童接受教育的比例、初等和中等教育在教育公共支出中所占的比例等。就我国而言， 一方面应该加大扶贫工作中的教育投资， 另一方面应该考虑把这些教育资源投向九年制义务教育和职业教育， 保障贫困地区的最基本的教育资源，包括教育的硬件设施的建立、教育人才的引进和培养以及教师收入的提高和工资的及时发放等， 同时通过政府的扶贫资金的倾斜对九年制义务教育实行低收费甚至免费制度， ⑥ 使贫困者的后代不因贫困而在后续的竞争中处于劣势， 对职业教育实行低收费制度， 使贫困者有能力接受义务教育和职业教育， 从而提升其就业能力和创业能力， 这是开发性扶贫的关键所在。现在使人忧虑的是， 尽管我国教育投资随着国民经济的增长也在相应地增长， 但是， 就整体上来说， 国家现有的教育投资仍然满足不了人们日益增长的对教育的需要； 况且， 我国农村所接受的教育投资要大大低于城市所接受的教育投资， 在农村教育投资中， 贫困地区所能接受的教育投资又往往低于该地区相对发达的地区。尽管国家针对贫困地区的教育状况倡导和实施了“希望工程”，但是仍然不能很好地从财政角度推动贫困地区的初等教育。贫困地区的学生一旦进入高等教育层次，他们往往又不愿意回到自己土生土长的贫困地区，这样就必然形成一种恶性循环。

　　对贫困者增加医疗支出使贫困者获得最基本的医疗保障， 在农村扶贫中显得特别重要。因为与城市不同， 我国农村中的医疗保障制度普遍没有建立起来， 对贫困者而言， 疾病的医治是没有保障的， 贫困者对其疾病在很大程度上持一种听天由命的心态， 就医能力弱， 就医机会少， 一些常见疾病因为疏于医治而发展成为慢性病， 影响其一生的劳动能力和就业能力， 从而影响其自我脱贫的能力。据卫生部组织的国家卫生服务调查， 1998 年农村大约有36 %的患病者由于经济困难而没有就诊， 有61 %的住院病人因经济困难而提前出院。有近22 %的贫困户正是由于家庭成员患病或者受伤才陷入贫困。有关两周患病休工率的统计显示， 在农村， 每1000 人因病工的工日1993 年为250 多天， 而1998 年为350 天。⑦ 这是一个值得重视的问题。受制于各种因素， 我国在农村建立基本医疗保险制度还需要时日， 所以政府在医疗性扶贫过程中， 应该考虑建立贫困者的最基本的医疗保障制度， 使其有一个健康或基本健康的体魄。总之， 关于政府在开发性扶贫过程中， 要重点考虑如何使低收入的接受者具备最基本的参与市场竞争的能力。法律在这方面的设计应该优先考虑这个问题。

　　四、分配正义与反贫困

　　农村贫困与分配不公有很大的关连性， 这种分配不公有全局性的分配不公， 也有农村局部范围内的分配不公， 更有农民共同体内的分配不公， 对于这些分配不公也需要通过制度性的建设才能加以克服。

　　在反贫困过程中， 应该重视对在沿海发达地区工作的民工的分配问题。由于发达地区的民工主要来自西部贫困地区， 并且数量很大， 所以解决好针对民工的分配问题是一个很有力的反贫困举措。就目前来说， 这方面的问题主要有两个： 第一， 最低工资保障制度。在沿海发达地区， 这种制度最大受益者是民工。通过最低工资保障制度保护民工的利益。我国《劳

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