区）所制定的法规、规章或规章以下的规范性文件，授权最高法院审查省、直辖市、自治区政府所制定的法规、规章和其它文件。由于中国是单一制国家，地方政府是中央的下级政府，因而地方人大的行为也可以被划为“行政行为”。这样，有关法院也可以审查本辖区内下一级人大行为的合法性与合宪性，从而使除了全国人大及其常委会以外的所有法律规范统统纳入司法审查的范围。[6]

　　原则上说，这种解决方式仅涉及到《行政诉讼法》和《立法法》的修改，因而不是一个宪法问题。但它涉及到司法审查权在根本意义上的拓宽，尤其是明确授权法院在审判过程中以宪法为依据，从而获得了解释宪法的权力，因而也可以被认为是一个宪法问题，甚至要求宪法获得明确修正。[7] 另外，也可以目前法院分工的基础上增设“宪法诉讼庭”，专门审理关于法律规范的合宪性问题。这么做的好处是宪法诉讼庭不仅可以处理抽象行为的合宪性，也有权处理具体行政行为的合宪性问题。这项改革可以通过修改《法院组织法》完成，但由于它直接涉及到宪法效力问题，因而最好是获得宪法的明确规定，以保证宪法诉讼的正当性。

　　这种解决方法的好处是可以通过比较小的制度变化解决问题，而且由于法律规范的审查是一项司法任务，因而它也完全符合以上说明的要求。它的问题主要在于中国的司法传统及其现状使这个在理论上最简单的解决方案未必行得通。首先，中国的法院在传统上缺乏审查抽象行政行为的权力，尤其是依据宪法审查行政行为的权力，因而从来也没有行使这种权力的习惯。可以预见，现行法院还需要一个相当长的适应过程，才能适当履行这项重要职能。其次，与此相关的是，抽象行政行为及其司法审查的影响范围要比具体行政行为广泛得多，对于在全国范围内的判决统一和遵循先例的要求也高得多，因而司法机构需要发展一套新的方法乃至于新的司法审判模式，才能妥善处理好这类问题。最后，中国的司法改革虽然已经进行了5年之久，但实效究竟如何并不完全清楚。可以断定的是，司法腐败和效率低下现象依然存在，因而可能阻碍现行司法机构审查法律规范的效率和能力。这可能也是制约《行政诉讼法》的受案范围拓宽的根本原因之一。

　　无论如何，抽象行政行为的合法性审查必须作为一个相关的问题被提上议事日程。考虑到抽象审查的建立是大势所趋，全国人大在修宪过程中应该决定何去何从：哪些事情应该通过扩充法院的受案范围就获得解决，哪些事情则必须要通过专门设立其它机构才能解决。

　　2. 人大专门委员会

　　另一种处理办法是建立专门委员会。这个机构的归属又可以有两种选择：在人大内部或在人大之外。第一种选择呼声比较高，因为现行的全国和地方人大内部已经设立了若干专门委员会，因而这种办法对现行制度的冲击也不是很大。

　　尽管人大委员会的办法呼声较高，笔者认为它存在着一些难以克服的问题。首先，全国和地方人大及其常委会和各委员会主要是一个利益代表和议事机构，因而不适合承担司法性质的工作。要如何解释法律并解决不同法律规范之间的冲突，是一门涉及许多法律专门知识和技巧的科学，因而世界各国的通例是由司法而不是立法机构承担这项工作。况且由于立法事务本身极为繁忙，议会代表通常也没有时间考虑具体的法律争议。与此相关的是，由于目前的人大选举不太强调代表们在法律方面的知识背景，因而人大代表的法律素质普遍不太高。即使在全国人大常委会最近设立的20名专职委员中，目前也只有一名法学专家。因此，由人大代表组成的委员会未必能够胜任这项工作；不仅如此，这种制度还容易造成下列不良局面，即少数法律专家委员对委员会的其他成员产生过分影响，利用自己的法律知识把个人主观意见强加给其他委员，从而和民主决策原则相抵触。

　　如果把法律解释工作授权给人大内部的专门工作机构（例如人大常委会的法工委，尽管决定在名义上仍由有关委员会作出），会进一步产生民主合法性问题。由于专门工作机构的工作人员一般不是选举产生的，他们不应该有权代替人大代表判决法律争议。由他们对法律争议作出实质性决定，也不符合建立委员会的本意。民主责性（accountability）的基本原则要求，人民及其代表必须清楚地知道有关决定是由哪些人作出的，才能通过民主选举的政治过程对其加以有效控制；只有有关委员会的代表亲自作出决定，才能保证委员会的决定对人民负责，而如上所述，专门委员会制度在理论和实践上都存在着一些尚未解决的根本问题。

　　最根本的是，法治国家不是“暴民正义”（mob justice），也不纯粹取决于投票结果。法律的解释是一种理性对话的过程，它要求一群人具备专业素质的人座下来冷静地考虑法律规范的得失并解决它们之间的冲突。这类争议的性质、形式和数量都决定了它们必须由司法性质的机构加以解决，而把这类机构划归于立法部门注定是不自然、不协调、不合适的。

　　3. 独立的专门委员会

　　这表明第二种选择-在人大外部建立独立的专门委员会-至少在理论上更妥当。如果能够充分保证这个机构的司法素质，那么它应该能够完成宪法所赋予的使命。以往人们的注意力主要集中在宪法委员会或宪政法院，并进而产生了这类独立机构是否和中国的人大代表制度相抵触的问题。但这里所提及的专门委员会没有必要一定采取宪法委员会或宪政法院的形式。事实上，笔者建议专门委员会目前不要被授予审查人大立法的权力，从而避免了司法独立和人大至上两大原则之间的潜在冲突。

　　相比其它两种选择而言，这种选择的主要困难在于它对于我们最不熟悉，因而在实践中仍然需要相当长的探索。且如果它既不是法院的一部分，又不隶属于人大，那么就存在一个“归属”及其所隐含的宪法地位问题。然而，笔者认为这是一个比较次要的问题。既然它是一个司法性质的机构，那么把它和法院与检察院同样划归为“司法机关”也未尝不可。不论如何，这个机构和法院类似，是一个向人大负责的司法性质的专门机构。

　　综上所述，中国的制度选择其实是相当多的。在法院和专门委员会（人大内部或外部）之间，我们还可以进一步分配法律规范审查的管辖权。例如全国人大可以通过修宪决定授权法院审查规章和规章以下的规范性文件的合宪性与合法性，授权人大以外的专门委员会审查行政和地方性法规的合宪性与合法性，并仍旧授权人大常委会解释法律并决定其合宪性；也可以把除了法律以外的合宪性审查全部授权给专门委员会，甚至在将来适当的时候授权它决定法律的合宪性，等等。

　　这里牵涉到宪法和《行政诉讼法》以及《立法法》相协调的问题。如果要尽量保持和现行的法律制度相一致，一个折中的方案是继续保留全国人大常委会审查法律合宪性的权力，但扩大现行法院的审查范围，授权法院行政庭审查法律以下所有法律规范的合法性（但不包括合宪性），并建立独立的审查委员会，负责审查法律以下所有法律规范的合宪性。如果这样划分法律规范的审查权限，那么法律规范审查委员会也就成了名副其实的“宪法委员会”或“宪法审查委员会”。[8] 至此，除了全国人大及其常委会的立法之外，所有法律规范的合宪性与合法性都受到某种司法性质的审查之保障。

　　五、 法律规范审查委员会

　　这一部分讨论法律规范审查委员会的结构、职能、产生方式、运行程序和判决风格。尽管笔者更支持第三种选择（向人大负责但独立于人大的专门委员会），这部分的讨论也可适用于第二种选择（人大内部的专门委员会）甚至第一种选择（如果在法院内部增设宪法诉讼庭）。不论该机构的归属如何，本文把它统称为“法律规范审查委员会”。[9]

　　1. 结构

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