轮换，民事庭、刑事庭或执行庭的法官常常充任于行政庭，而行政庭的法官则又常抽调入其他业务庭或研究室，因而行政庭的法官并不具有长期的稳定性，缺乏行政法和行政诉讼法的专业知识和实践经验。三是立案的把关与案件的审理相分离，从而使许多本应作为行政案件的案件被排除于行政诉讼的审理范围。在司法的内部体制中，人民法院通过设立立案庭来统一把握案件的受理，由立案庭对案件的性质进行认定并决定是否受理以及案件的内部分工。此种做法，使得大量本属于行政案件性质的案件被划归为民事案件由民事庭进行审理或根本不予立案。可见，仅从现行法院体制来看，行政案件统一由一般的人民法院审理的做法有着诸多弊端，我们完全可以借入世的契机成立独立的行政法院以革除这些弊端并走向较为完整的司法审查制度。

    （四）体系及制度上无公法私法之分，实践及趋势表明公法与私法各成一体

    虽然理论上可将行政法归于公法范畴，但我国法律体系中并无公法与私法划分的明确确认，二者并无明晰的界线。如在行政案件的审判规则上，除专门关于行政的法律规则、原则外，立法上并无限制私法规则适用的规定。从现行有关法律的规定中，我们可以推定，民商法的规定在行政审判及行政活动中同样也可适用或参照。我国《行政诉讼法》第52条规定，人民法院审理行政案件以法律、行政法规和地方性法规为依据，并没有按规定的内容是公法性质还是私法性质来区分。由于法律体系上没有公法与私法之分，因此，公民的权利义务也无所谓“公权利”或“公义务”与“私权利”或“私义务”之分。公民只要认为其合法权益（无论是公权益还是私权益）受到行政机关的违法侵害，即可依法申请复议或提起诉讼。尽管公法与私法的划分在我国法律体系中的态度并不明朗，但我们仍然可以总体上认为，我国行政法自成体系而与民商法相独立、相区分，有其不同于私法规则的特殊规则和纠纷解决机制。在我国，有关行政的法，并不与民商法相混同，而往往有其特殊的、明显区别于民商法的法律规定，如地方政府组织法、行政处罚法、行政复议法等。在私法的立法取向上也是主张二者分离的，如《中华人民共和国合同法》就没有将行政合同纳入该法的调整范围。行政机关的行政活动所遵循的法律依据是明显不同于民商法的公法规则。在行政争议的解决上，尽管统一由人民法院来行使审判权，但是行政案件的解决却有专门的行政诉讼法依据和规则、专门的行政诉讼途径。尽管可以参照适用民事诉讼法的规定，但这只是例外。从传统来看，我国曾为大陆法的继受国；从发展趋势来看，我国大陆的公法与私法相互独立、界分及并行发展的势头将越来越明显。

    三、加入WTO将促进国内行政法的统一化并形成一国主权范围内的“多法域化”

    我国业已加入WTO，而这一加入必然对我国国内法其中主要是行政法带来冲击与革命性的变化。“WTO协议，一方面充实和丰富了我国行政法体系，使我国行政法体系更为庞大和复杂，另一方面也对我国现有行政法体系提出了挑战，行政法体系的变化与革新在所难免。”这一变革，也必然使行政法产生一些新的特点，如，行政法将进入大规模的修改与创制时期，其体系将呈开放性的特点，其内容将得以充实和发展，等等。但笔者认为，其突出的特点则表现为国内行政法的统一化与行政法的多法域化（即在我国一国主权范围内所形成的独特的“一国四法域”）。

    我国现行行政法体系在形式上主要由法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和政府规章等构成，与这种多元体系相应，有关地方人大和地方政府、国务院各部门也都有一定的立法自主权，从而使行政法在体系及其内容上经常发生冲突。加之，由于我国经济发展不平衡和出于对外经济交往的考虑，国家对不同的地方也不同对待，如经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区和特别关税区与其他地域之间，在关税税则上就不统一，从而有违竞争的公平和法制的统一。《建立世界贸易组织协定》第16条第4款规定：“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序，与所附各协议中的义务相一致。”且该条第5款明确要求“不得对本协议的任何规定提出保留”。作为世贸组织的成员，我国必须无条件地履行这一义务。“修改国内法以达到与WTO协议的一致，是WTO组织对成员方政府的要求和申请加入WTO的条件之一和代价之一。”因而，国内行政法必须保持统一从而以使之与WTO的要求和我国政府所承诺的义务相一致。为与WTO协议相一致，我国行政法（特别是在经济行政法领域）的统一化，既应包括立法上的统一化也应包括适用上的统一化。WTO规则要求成员方必须保证WTO协议的统一实施，无论中央政府还是地方政府，都必须一体遵循、统一实施，应以统一、客观、公正和合理的方式实施相关的法令、条例、判决和决定或从事管理活动，而不允许区别对待、各自为政。地方立法和地方政府所采取的行政措施，都必须与中央政府对WTO所承担的国际义务保持一致，这一要求需要我们尽快消除各种制度上、观念上和法律上的障碍，在这方面我们还面临着相当大的困难。从内容上来说，行政法的统一化既表现在一般行政法上，如行政法必须体现最惠国待遇、国民待遇、透明度等的要求，又表现在特别行政法上主要是经济行政法上，如有关货物贸易的一些具体协议（如《农业协议》、《纺织品与服装协议》等）必然在一些特别行政法领域有所体现。在经济行政法领域将某些WTO规则转化为国内法，具有一定合理性和可行性。如欧共体各成员对待欧共体法的态度就值得我们借鉴。在经济行政法领域中，“成员国国内行政法越来越成为具体化了的欧共体法。”各欧共体成员国的经济行政法呈现出一体化的趋势。我们至少可以断言，WTO协议将对我国国内经济行政法及其统一化显示出特殊的意义。

    中国（大陆）与中国香港、中国澳门和中国台北在WTO体系内作为独立的成员方，业已成为现实。由于WTO规则主要是对政府（包括单独关税区的政府）的要求，即其规则就其性质而言主要是行政法规则，因而，这一现实就使我国行政法在WTO规则之下形成了四个不同的法域，即在我国一国主权内存在四个独立的不同行政法律体系及其制度。中国香港、中国澳门及中国台北是以单独关税区的地位入世的，不享有国家主权，如此，则在我国的四个不同地区形成了四个“域内法”。WTO体系下的“域内法”是指WTO成员的关税区域内法律、法规、条例、规章等。 我国一国主权下行政法“四法域”的形成，是中国（大陆）和中国台北入世后所出现的前所未有的新格局。我们主要面临着两个难题：一是如何处理各法域与WTO规则的关系，二是如何处理中国主权范围内的各法域相互之间的关系。这一新格局的形成，给祖国大陆行政法学界和台湾地区行政法学界都提出了全新的课题。有学者认为，祖国大陆与香港、澳门之间有关争端或冲突的解决，可能不会出现难以解决的法律障碍，可以预计，这类因贸易发生的争端会在磋商阶段得以解决，或者在向WTO提起磋商的要求之前，经双方协商解决以免使一国两地的贸易争端解决国际化。 但在祖国大陆与台湾地区之间，则面临着许多难题，诸如对待不同法域内的法律的态度、适用范围及效力、不符合WTO规则的域内法、祖国大陆与台湾地区之间发生在GATT下的权利义务关系等问题。在不同的行政法体系及制度上，不只是祖国大陆面临着大量法律的修改与统一化，而且台湾地区同样也需要对现有规定作出调整，如“台湾地区与大陆地区人民关系条例”就需要修改，“三不”政策则应完全禁绝。在内容上，如台湾地区不能规定祖国大陆产品只能间接进口，否则即属歧视祖国大陆产品而违反GATT；反之

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