法和《民事诉讼法（试行）》出台后开始算起。⑥1989年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的颁布与实施，标志着我国行政法开始成熟并将日趋发达。我国行政法起步虽晚，但发展迅猛，这是与我国政治、经济、社会发展相适应的，是民主的要求、改革的要求、融入“地球村”的时代要求。而加入WTO，则使中国行政法在外部世界的推动下有了一个前所未有的发展契机。从我国行政法的发展与现状来考察，并与国外行政法体系和制度特点相比较，笔者以为，我国行政法的特色主要表现为：

    （一）传统重实体，趋势是实体与程序并重

    由于受传统观念的影响，我国法律制度向来都只重实体而轻视程序，这一态度在我国行政法中表现得尤为突出。立法上法律关注的往往是行政机关的职权、对行政相对人的管理与控制等，而程序所占比重小。在实施法律的实践中，无论执法者还是法官以及公民，由于行政程序意识淡薄，也往往是只管实体结果合法、正确，而不论行政程序和诉讼程序是否正当。甚至在行政审判实践中，对程序违法而实体正确的行政行为，法院或者采取置之不理的态度，或者允许行政机关在撤销违法行为之后重新作出与原具体行政行为相同的行为。⑦

    目前，传统的只重视实体的观念正在开始发生转变。在价值取向上，立法开始重视程序法规范的创制，从而试图通过程序法以有效地控制行政权的行使和充分发挥行政法保障公民权益的功能。《中华人民共和国行政处罚法》已在这方面迈出了可喜的步伐。该法首次较完整、系统地规定了行政程序的规范，并引入了听证制度。但总体说来，行政程序法还存在若干问题。这些问题主要有：其一，偏重于保障行政效率，忽视了行政相对人程序方面的保障；其二，有关行政管辖的规定混乱，导致行政管辖冲突；其三，缺乏规定行政机关违反法定程序的有效法律责任制度；其四，大多数行政行为方式尚未进入程序法定化阶段；其五，缺少基本的程序原则和程序理念作为行政行为的规范导向。因此，行政程序法尚须进一步健全、完善和发展。随着入世后我国政府承诺的履行，我国行政程序的制度建设将进入快速发展时期，如行政程序的透明度、行政信息的公开化等将进一步显现并得以加强。

    但是，我国的行政法律制度的发展趋势并不是简单地从重实体转向重程序。理论上曾有学者提出“法即程序”的论断，认为程序法可以取代实体法，而实体法不能取代程序法。⑧这种主张针对中国不重视程序的客观现实可以起到“矫枉不妨过正”的作用，具有促使观念转向的现实意义，蕴含了许多合理成分特别是阶段上的合理性。然而，作为行政法的总体趋势特征，则带有片面性。

    朝单一的方面发展，这不仅与我国法律传统和现实不相符合，而且也不符合行政法的本来面目、实际需要以及未来走势。因为行政活动必然包含实体和程序两个方面，没有程序之外的实体，也没有无实体内容的程序。实体性规范和程序性规范，往往相互交织在一起而共同存在于一个法律文件之中。如美国《联邦行政程序法》、《联邦德国行政程序法》等虽名为程序法但也包括了若干实体规范。可见，在行政法上实体与程序不可各自独立存在，无论否弃哪一方面行政法制建设都是不健全的。

    当然，行政法为了适应社会需要和解决现实迫切问题的要求，必须不断地调整其方向和确定其任务，在不同的阶段或时期转换其重心或侧重点。如以美国行政法为例，它也有一个发展和重新评价的过程。美国当代行政法的特点就是以提供福利和服务为中心。美国传统上的观点认为行政法就是行政程序法，而这一基本观念已开始动摇，很多学者就主张行政法是关于公共行政的法律，不仅包括行政程序法也包括行政实体法；行政法既包括外部行政法，也包括内部行政法。⑨因而，从国外的有益经验来看，在我国行政法的发展及其推动上，应避免从一个极端走向另一个极端。我们既不能在“重实体轻程序”的传统定势下发展行政法，也不能在“行政法即行政程序法”的观念支配下只重视行政程序，而应坚持实体法与程序法并重的二元化发展方向。

    （二）当下成文法为唯一依据，趋势是以成文法为主、以判例法作补充

    一般来说，一国行政法的存在形式，大体上分为成文法（制定法）和非成文法（非制定法）两类。从世界范围来看，各国大都采取了成文法主义，但也在一定范围内或条件下承认了不成文法，即制定法与判例法同时并存（只是何为主次的问题）。从行政法的发展史来看，不仅英美而且法、德、日等国判例，对其本国行政法的奠立、发展和完善都产生了至关重要的作用。

    在我国行政活动和行政审判实践中，只以成文法为唯一依据。但笔者认为，这一在行政法体系中只承认成文法的制度未免过于绝对，并具有自我封闭之局限性。对于我们这样一个正处于转轨阶段的国家而言，新的情事和现象层出不穷，而成文法的规定不可能对行政现象包揽无余，成文法（不论在公法领域还是私法领域）总有其自身不可克服的局限性，诸如不合目的性、不周延性、模糊性、滞后性等。因而，需要有活的原则与具体的判例予以补充和发展。在行政法体系中，基于克服现行行政法的局限性的理由，也需要实行以成文法为主、以不成文法为辅的制度转向。当然，如果承认判例法并试图建立判例制度的话，我们应建立一种比较完备和严谨的判例制度，以使判例能真正发挥弥补成文法不足的作用。从我国当前的行政审判实践来看，诸多现行法律不能解决而又必须解决的问题（如行政诉讼中的公益诉讼问题、规范性文件的可诉性与审查程序等问题）大量摆在法官面前，而这又只能通过判例才可以及时解决。从发展趋势来看，我国行政法体系在制度实践上将难以回避这一课题。同样，在理论上也必须对判例制度的建立进行探讨以发挥理论先导作用。

    （三）有独立的行政诉讼制度，行政诉讼案件却由普通法院管辖，趋势是独立行政法院的建立

    在我国，现行行政诉讼制度与民事诉讼制度相分离，行政诉讼制度及程序规则不同于民事诉讼，而且两大诉讼分别适用行政诉讼法和民事诉讼法。我国有独立的行政诉讼制度，但并没有像法、德等大陆法系国家那样建立独立的行政法院系统，行政诉讼案件与民事案件和刑事案件一样，统一由人民法院（普通法院）行使审判权，具体则由人民法院的行政审判庭负责案件的审理工作。与国外行政诉讼制度相对照，我国的行政诉讼制度，在诉讼体制上与日本司法体制的混合性特征近似。

    在我国建立何种行政诉讼制度的设想上，理论及实务上曾有两种不同的主张：一种是模仿法、德等国家的模式建立独立的行政法院；另一种观点就是行政诉讼体制的现状。当初，在《行政诉讼法》出台之前，就曾有人呼吁建立独立的行政法院，但这种观点未被立法所采纳；之后又多有学者和实践部门的同志作此类似建议。 至于今后的行政诉讼制度是否会朝建立行政法院的方向发展，在加入WTO后，此种态势已出现明朗化。根据“中国加入（世贸组织）议定书”的要求，中国应在与贸易有关的领域建立专门的行政法庭并独立于行政机关。内外因素的结合，笔者以为我们应建立一种类似于德国行政法院的行政法院体制。当然，考虑到中国司法体制的现状，可以在最高人民法院之下在各地方设立若干专门的行政法院，以区别于一般的人民法院。我们姑且不论其理论意义与可行性，仅就目前中国的整个司法体制中行政诉讼领域所存在的弊端来说，此种行政诉讼体制的建立是确有其必要的。行政诉讼在现有司法体制下运作，在实践的操作上至少存在如下弊端：一是行政案件的审理缺乏独立性，来自内部与外部的干预皆较大。二是行政庭的行政法官并不具有专业性和独立性。在法院内部经常实行法官

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