施审查权的法院又能排除行政机关干预。笔者认为，针对抽象行政行为制定机关级别不同，来确定不同的管辖法院。确定抽象行政行为司法审查的级别管辖的总的原则是：提高管辖法院的级别，从而既能保证司法审查质量，又能便于当事人诉讼。具体而言，针对乡镇人民政府规定，由于其适用于全乡、镇范围内，为了便于当事人进行诉讼，便于人民法院进行审理，由基层人民法院进行管辖。针对县级人民政府及其工作部门规定，由于其适用于全县范围内，由所属的地（市）中级人民法院管辖。对于地（市）级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，一律由省、自治区人民政府所在地的市或直辖市的中级人民法院管辖。对于国务院工作部门的规定，由国务院部门所在地的北京市第一或第二中级人民法院管辖。其次，需要明确地域管辖问题，即针对抽象行政行为由哪一个地方的人民法院管辖问题。在确定抽象行政行为的司法审查的地域管辖时，首先要确定级别管辖，然后再确定由同一级的哪一个法院管辖，所适用的标准与一般行政案件在确定地域管辖时标准一致，即由被告所在地人民法院管辖。

　　另外，在确定抽象行政行为司法审查管辖问题上，可能会出现因具体行政行为和抽象行政行为管辖法院不同，而移送管辖情况。如某公民不服某县工商局行政处罚行为，向所在地基层法院提起行政诉讼，同时该公民认为县工商局行政处罚的依据不合法。该处罚依据是由该县人民政府制定的。此时，就出现了不服工商局行政处罚行为案件由该县人民法院管辖，对行政处罚依据不服由该县所属的地市中级人民法院管辖问题。在此情况下，该县人民法院应该将不服行政处罚依据的案件移送地市中级人民法院审理，同时中止对该行政处罚案件审理，待中级人民法院作出裁决后，再进行该具体行政行为的审理，也可以把具体行政行为和抽象行为案件一并移送中级人民法院合并审查。当然，有些行政案件在审理时，如果出现具体行政行为与抽象行政行为管辖法院不同，不能移送管辖情况。比如，某公民不服县公安交通执法大队的交通违章处罚，向执法大队所在地的县人民法院提起诉讼，同时该公民认为作为交通执法大队的处罚依据的规范性文件不合法。该规范性文件由国务院部门制定的，那么此时针对行政处罚的诉讼继续由执法大队所在地的县人民法院审理，而对于国务院部门发布的规范性文件的审查，则由国务院部门所在地的北京市第一、第二中级法院审理。并且，在法院审理规范性文件并作出裁决之前，中止行政处罚案件的审理。

　　（二）当事人

　　抽象行政行为司法审查的当事人主要包括原告、被告和第三人。首先，分析一下抽象行政行为司法审查的原告。是不是所有公民、法人或其他组织都可以随时提起针对抽象行政行为的司法审查？笔者认为，抽象行政行为司法审查的原告必须是认为其合法权益受到行政机关具体行政行为侵犯或者认为与具体行政行为具有法律上的利害关系的公民、法人或其他组织。这样容易解决公民、法人或其他组织因不满行政机关的规定而滥讼问题。也就是说公民、法人或其他组织只能当其合法权益受到行政机关具体行政行为侵犯时，对具体行政行为提起行政诉讼情况下，才能附带提起该具体行政行为依据的抽象行政行为行政诉讼。当然会出现这样一种情况，受行政机关不法具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织仅对具体行政行为提起行政诉讼，没有对该具体行政行为的执法依据同时提起行政诉讼，而没有受到行政机关具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织在情况下，能否直接作为原告对行政机关执法依据不合法提起行政诉讼？这里事实上涉及到公益诉讼问题，由于我国现有的法律没有公益诉讼的规定，因此，笔者认为，与具体行政行为没有任何利害关系的公民、法人或者其他组织对作为具体行政行为依据的抽象行政行为不服，不宜作为原告提起行政诉讼。但是，可以通过其他途径解决这个问题。比如，有学者提出针对公益诉讼，可以建立人民检察院行政公诉制度。人民检察院是我国法律监督机关，具有法律监督职责，因此，可以由公民、法人或其他组织向人民检察院提出起诉要求，人民检察院进行审查，决定是否提起公诉。其次，关于抽象行政行为司法审查的被告。具体行政行为司法审查的被告容易确定，作出具体行政行为侵犯公民、法人或其他组织合法权益的具有行政主体资格的行政机关是被告。针对具体行政行为以及其执法依据的抽象行政行为提起行政诉讼，是两个诉讼，还是一个诉讼？如果是两个诉讼，被告比较容易确定，即把作出具体行政行为的行政机关作为被告提起关于该具体行政行为诉讼，把该具体行政行为执法依据的抽象行政行为制定机关作为被告提起关于该执法依据的行政诉讼。如果是一个诉讼，作出具体行政行为的行政机关作为被告，而作为具体行政行为执法依据的抽象行政行为制定机关是被告，还是第三人？这是值得深入探讨的问题。

　　（三）起诉与受理

　　人民法院对于其他规范性文件，如“红头文件”，不能主动进行审查。只能当公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，才能向法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织不能单独就规范性文件不合法提起行政诉讼。这里实际上对行政复议法规定的一种衔接。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为提起行政诉讼时，可以一并向人民法院提出对该规定进行审查。由于受抽象行政行为司法审查管辖影响，公民、法人或其他组织对行政机关具体行政行为以及其执法依据的抽象行政行为不服，应该提起两个诉讼，一个针对具体行政行为，一个针对抽象行政行为。但是考虑到具体行政行为和抽象行政行为管辖法院可能不同，因此受理具体行政行为诉讼的法院可以连同抽象行政行为诉讼一并移送到有抽象行政行为管辖权中级人民法院审理。当然，对于乡镇人民规定可以由基层人民法院一并审理。审查具体行政行为，附带审查抽象行政行为应该按照现行《行政诉讼法》规定程序进行。对于具体行政行为应该开庭审理，对于抽象行政行为审理一般实行书面审理，不需要开庭审理，在必要时可以开庭审理。

　　（四）审查标准

　　人民法院审查抽象行政行为，主要坚持合法性审查为原则，合理性、适当性审查为例外。在审查时遵循以下几个原则：

　　1、法制统一原则

　　在我国，法律、行政法规和部门规章一般都在全国范围内实施。省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府制定的政府规章一般是在全省、自治区、直辖市范围内实施。其他的法规和规章以及规范性文件都是在相应区域内实施。无论在哪个领域内实施，必须坚持法制统一原则，使法律要符合宪法要求，行政法规要符合宪法和法律的规定，地方性法规、部门规章以及地方政府规章要符合行政法规的规定，不得与法律、行政法规相抵触。简言之，下位法一定要符合上位法的规定。下位法与上位法相抵触无效。

　　2、合理解释原则

　　有权行政机关在制定下位法或其他规范性过程中，必须本着诚实、正当地理解上位法的规定。在实践中，经常出现下级行政机关借立法或制定其他规范性文件之名，行扩大部门或地方权力之实。并且不同地方的行政机关对于国家法律、法规、规章理解可能不一致，在制定其他规范性文件时可能差别很大。因此，人民法院在审查其他规范性文件时，应当审查其他规范性文件的制定是否适当和必要，其他规范性文件执行上位法是否合理适当。

　　3、稳定性、连续性原则

　　制定其他规范性文件一定要具有可预见性，其他规范性文件应该具有稳定性、连续性，不能朝令夕改，反复

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