率和行政目标的实现。过窄，不利于当事人合法权益的保护，同时也不符合国际司法审查的惯例。在中国入世以后，对于司法审查范围考量，必须考虑到如何更好地保护当事人的合法权益，如何更少地减少国际贸易争端，如何更好地通过当地救济解决国际贸易争端，从而尽可能避免引入WTO争端解决机制。进入WTO争端解决机制，对于成员方而言，是要付出沉重代价的，不仅会遭到对方的贸易报复，还要对贸易损害进行赔偿，最终还要对本国违反WTO规则要求的法律法规进行修改。虽然各成员方解决行政争议方式，可能差异很大。但是，不能存在明显违背WTO规则情况。并且，入世以后，尽可能地给予当事人诉权，尽可能保障当事人的诉权就显得尤为重要。这里必须要转变传统观念，认为给予当事人更多诉权，会影响行政效率。事实上，对于国际贸易争端，如果国内给予当事人诉权，充分保障当事人诉权，很多行政争议可能在国内就得到解决，无须进入WTO争端解决机制。并且，通过国内法院一段时间的司法审查，实际上就为国家调整政策和修改法律、法规，赢得时间。这是一种很策略方式。

　　在中国已经入世情况下，把抽象行政行为纳入司法审查范围很有必要。抽象行政行为包括行政立法行为和制定其他规范性文件的行为。那么是把行政立法行为和制定其他规范性文件行为都纳入司法审查范围，还是只对其他规范性文件进行司法审查，不对行政立法行为进行司法审查？笔者，认为从司法最终原则出发，可以对行政立法行为进行审查，特别是国务院部门规章和地方政府规章，但是从目前来看，人民法院仅对其他规范性文件进行审查是符合有关法律规定和社会发展要求的。把行政机关制定其他规范性文件的行为纳入司法审查范围，实际上是行政诉讼和行政复议在立法上的衔接。我国《行政复议法》第七条明确规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。根据该条规定，复议机关对于国务院部门和地方各级人民政府作出的除规章以外的规定均可进行审查。实际上，该条规定直接排除了复议机关对行政法规和规章的审查权。对于行政法规和规章的审查和监督，除了我国宪法和有关组织法规定外，国务院就行政法规和规章制定和备案程序作出了专门规定。2001年11月 16日国务院颁布的《行政法规制定程序条例》对于行政法规的立项、起草、审查、决定和公布以及行政法规的解释专门作出规定。该条例第十七条规定，报送国务院的行政法规送审稿，由国务院法制机构负责审查。与此同时，国务院颁布的《规章制定程序条例》也对规章的立项、起草、审查、决定和公布以及规章的解释专门作出规定。对于行政法规和规章备案，2001年12月14日，国务院专门颁布了《法规规章备案条例》。该条例所称的法规指地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例。规章指部门规章和地方政府规章。上述法规、规章在公布之日起30日内依照规定报送国务院备案。该条例还对法规、规章的备案审查机构、备案方式、审查标准、法规规章冲突解决方式等作出明确规定。这些规定，对于解决实践中存在的行政立法问题，有着重要意义。

　　事实上，对于行政法规和规章从立项、起草、审查、决定、公布、解释以及备案都作出了明确而且严格的规定，并且对于法规和规章的监督也有一些新的更加严格的规定。这些规定贯彻实施，能够保障行政立法行为的合法行使，也能够相应地提高行政立法质量。因此，对于行政法规和规章，完全可以通过其他途径进行监督，无须司法审查。但是对于行政机关制定的其他规范性文件，目前尚没有专门立法规定进行监督。因此，把行政机关制定其他规范性文件行为纳入司法审查范围很有必要。其他规范性文件主要包括国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡镇人民政府的规定等。之所以要把行政机关制定的其他规范性文件纳入司法审查范围，是因为实践中存在很多问题。如超越职权、滥用职权，随意设定公民、法人或其他组织的权利义务，制定程序随意性大等。并且行政机关制定的其他规范性文件的在数量上远远超过行政法规和规章，这些缺乏明确监督制约的其他规范性文件对公民、法人或其他组织的合法权益就会造成严重影响。另外，抽象行政行为针对不特定的对象，具有普遍约束力，往往成为具体行政执法的依据。因此，一个违法或不当的其他规范性文件，会导致数个违法或不当的具体行政行为，其影响要远远大于具体行政行为。并且其他规范性文件具有反复适用性，如缺乏纠错机制，未被及时撤销或改变，违法或不当状况将在一段时间内持续存在，也就可能导致新的违法或不当行政行为的再度发生。因此，人民法院建立对其他规范性文件进行司法审查机制，能够从源头上及时堵住违法行政，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督政府依法行政，具有重要意义。

　　四、抽象行政行为司法审查程序

　　对于行政机关制定规范性文件行为进行审查，程序如何运作也是实践中急需解决问题。下面就抽象行政行为司法审查的管辖、当事人、起诉与受理以及司法审查标准进行探讨。

　　（一）主管与管辖

　　抽象行政行为的主管与管辖问题是对人民法院与行政机关之间以及人民法院内部就抽象行政行为进行司法审查的权限划分和分工。

　　从抽象行政行为司法审查的主管角度看，抽象行政行为的司法审查涉及到人民法院与行政机关之间的职权划分。这里包括两个层面分工：一种是既可由行政机关审查，也可由人民法院审查的抽象行政行为，比如根据《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：国务院部门的规定；县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；乡镇人民政府的规定。”根据该条规定，对于国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡镇人民政府的规定，复议机关可以在复议时根据复议申请人的请求进行附带审查。对于这些规定，除了行政复议机关附带审查外，人民法院也可以进行司法审查。另一种是只能由各级人大其常委会以及政府依照法定职权和程序进行审查监督的事项，比如行政法规、部委规章、地方政府规章，从目前看，这些事项的审查仅由各级人大其常委会以及政府主管，法院不宜进行审查。

　　从抽象行政行为司法审查的管辖角度看，抽象行政行为的司法审查涉及到人民法院之间受理第一审抽象行政行为案件的权限分工。首先，需要明确级别管辖问题，即针对抽象行政行为案件由哪一级法院管辖问题。抽象行政行为由于与具体行政行为存在明显差异，完全按照现行《行政诉讼法》对于管辖作出的规定，难以达到审查效果。在确定管辖法院上，笔者认为应该遵循保障宪法、法律和行政法规在全国范围内统一实施原则。实施审查权的法院数量不宜太多。因为太多，往往出现不同法官对其他规范性文件有不同理解，会作出完全不同的裁决。结果会使其他规范性在撤销或不撤销，改变或不改变上处于无所适从境地。对其他规范性文件的审查对于法官素质的要求远远超过对具体行政行为审查对于法官要求。对于抽象行政行为司法审查管辖，目的在于真正保证国家法律、行政法规在全国范围内得到统一实施，同时实

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