况下的相对人。这有必要借鉴下文将要阐述的美国关于平等保护的法律分类理论，即对不同的人要进行合理的、科学的分类，属于同一类范围的要予以同样的保护。美国法学家图斯曼和坦布鲁克在《法律的平等保护》一文中提出：“法律的平等保护是平等的法律保护的保证，法律是可以分类的”[11]，根据该文解释，所谓“合理分类”，是指相对于法律目标而言，一项法律必须能将法律目标方面处境相同的所有的人都包括在内。法律的目标或者是排除公共危害，或者是取得某种积极的公益效应。[12]

　　在具体的法律规范中，一般应该明确具体的规定什么条件和范围内的人属于同等情况下的人，或提供一些可供操作的标准和原则，以便行政机关的的适用，为行政相对人提供相同的行为模式，享有相同的权利和承担相同的义务。

　　其次是经过分类后对同等情况的相对人在做出行政行为时要给予同样的对待，不应有歧视和不公平。我国台湾的有关公法学者对此有所解释“‘相同之事物应为相同之处理，不同之事物应为不同之处理’，此种概念，从反面逻辑推论之，即系指‘相同之事物不应有差别待遇，不同之事物可以有差别待遇’，再者，从形式平等之内涵——国家机关不可恣意地为差别待遇以观，皆可以推知平等原则所欲禁止者乃恣意的差别待遇，所欲建立者则系一套合理差别待遇之判断基准。”[13]对于是否违背了平等对待的判断基准，公法学理论较为发达的德国形成了成熟的理论。主要包括：立法形成之自由，系由立法者依其理智，为合目的性考量，而区别平等之合理差别；正义理念，应该顾虑到有意义的生活关系中的事实上的平等或不平等；恣意之禁止，区别对待或相同对待应该探获一个合乎理性，得自事物本质或者其他事理上可使人明白之理由；事物本质，系指内存于一特定生活关系中的既存的秩序，平等原则是否容许以及在何种程度内容许对于特定事情的秩序加以区别，视现存的事物范围的本质而定；比例原则，认为区别规定或对待违反适当性、必要性或比例性时，即可能导致区别不合理而构成违反平等原则。日本学术界和实务界在“单一基准说”的基础上，又发展出了“二重基准说”和“三段审查基准说”。提出了严格的合理性基准，认为进行差别对待时即使不是绝对的也应当是重要的不得已，且差别手段与达成目的间须有实质关联的必要性。[14]因此对于行政机关是否违反了平等对待的判断是一个复杂的过程，不应该单一的考虑某一个因素，应该综合以上的判断基准进行全面的考量。没有绝对的或者是重要的事由，不得对同等情况的人予以区别的对待，否则就构成法律意义上的歧视或者不公平。

　　同等情况的同等对待的判断基准在具体的行政行为中对行政机关有以下的要求：首先要求行政机关在做出具体行政行为时应该平等地适用法律，这也是宪法规定的“法律面前人人平等”的具体的体现。在运用行政自由裁量权时，应该建立在充分考虑的基础之上，避免恣意的行使而带来的不公正。其次要求行政机关在做出抽象行政行为时要对相同的人提供相同的行为模式，根据同一个规范的的指引能够带来相同的预期，并最终实现相同的结果。最后还要求对于相同的人应该适用相同的程序规则，充分保证同样的人可以获得同样的程序性权利。“在行政程序中，当事人要求程序给与他们平等对待的权利可以分解为以下具体要求：（1）复数以上的相对人在程序中应当具有同等的权利义务。（2）行政机关对相同的情况应当作出相同的处理，否则必须说明理由。”[15]应该保证在行政程序进行过程中，行政相对人拥有平等的机会、便利和手段，行政相对人的意见和所提交的证据可以被行政主体予以平等的关注。

　　现在随着实质法治主义理念的发展，在注重对形式平等保护的同时更加注重对实质平等的保护，即在行政法律关系中在起点上给于“弱者”如残疾人、少数民族等以合理的优待。因为社会的各个公民由于自身所不能改变的客观原因如自然资源、社会资源的先天拥有和分配不均，自然和历史形成的社会和个体差异等等，绝对的实行和保障形式上的平等就可能导致事实上的不平等。这是同等情况同等对待的例外，也是对同等情况同等对待的补充。

　　二、行政相对人要求平等对待权的属性和功能

　　（一）行政相对人要求平等对待权的性质

　　要准确的把握行政相对人要求平等对待权，有必要对该权利的性质加以厘清：

　　1、行政相对人要求平等对待权是一种积极的私人公权利。

　　“公权系指人民基于法律行为或以保障其个人利益为目的而制定之强行性法规，得援引该法规向国家为某种请求或为某种行为之法律上地位。”[16]对于公权利的概念我国台湾地区的一位学者也有表述：“公权利是行政法律关系中的核心项目，在行政法上的权利义务关系中，人民对行政官方可以主张的项目，即属于公权利。”私人公权利“指个别的的人民依‘公法’所赋与的‘法律上的力’，以追求个人的利益为目的，而可以要求国家（或类似的团体）做一定的行为（包括作为，不作为或忍受）的权能。通常以人民的身份即可以请求，而无须有‘基础的行为’（如契约、处分），性质上属于个人化的法律地位”[17]德国也把私人公权利称为主观公权利，认为“主观公权力是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能。”[18]行政相对人要求平等对待权属于私人公权利的范畴，其指向的对象是掌握国家公权力的行政机关，它要求行政机关在行政行为过程中负起平等对待行政相对人的义务。当行政机关违背这一义务时，行政相对人可以通过一定的救济的途径迫使行政机关回到承担义务的轨道中来，以保证要求平等对待权利的实现。

　　同时行政相对人要求平等对待权是一种积极的权利形态。消极的权利形态最主要的表现形式是自由权，设立自由权的目的是排除国家权力对个人自由的侵害。自由权属于消极性质，只要行政机关不主动的侵入公民权利的领域，就能满足公民权利的实现。而行政相对人要求平等对待权与自由权的实现不同，要求行政机关的主动的做为才能实现，要求行政机关在行政行为过程中公正的、不偏私和无歧视的从事行政行为。

　　2、行政相对人要求平等对待权是一种在本质上为了利益实现的权利。

　　关于权利的本质，学者有不同的看法。但法律上的权利一般是指“法律所允许的权利人为了满足自己的利益所采取的、由其他人的法律义务所保证的法律手段。”[19]有的学者还指出“权利之通义，为法律所承认并加以保护之力，人民因此得以享有某种利益。”[20]从单个的个体来讲行使权利的本质目的是为了个人的利益在法律许可的条件下的实现。

　　行政相对人要求平等对待权的本质目的也是为了行政相对人个人利益的实现，并通过行政法规范的规定保证这种实现的可能性，在具体的行政法律关系中与行政机关的一定义务相对应。这种个人利益体现为在具体的行政行为过程中，行政相对人在行政行为中基于大致相同的情况，而期望并获求大致相同的结果出现。在此利益的含义既包括积极利益即获得某种直接的收益，也包括消极利益即避免负担过多的损失，如在行政处罚过程中，行政相对人在同等的情况下应该受到同样的处罚。在具体的行政法律关系过程中，这种利益就具体的物化为行政相对人的财产和人身利益。当行政相对人要求平等对待的权利被侵犯时，也最终以行政相对人利益的形式表现出来，并成为以后可能从事的权利救济行为的前提。

　　3、行政相对人要求平等对待权是一种本质上体现了更多公共利益因素的权利。

　　行政相对人要求平等对待权是行政相对人个体对抗行政公权力的一种权利形态，从权利的主体——行政相对人来讲其目的是为

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