秩序的全面失控，就需要运用行政紧急权力并实施系统配套的紧急法律规范，来调整公共紧急情况下的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益，这就是所谓公共应急法制，它具有权力优先性、紧急处置性、程序特殊性、社会配合性、救济有限性等诸多特点。危机管理＋利益平衡，就是公共应急法制的功能。由于政府在公共危机管理中需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施（包括大量的即时行政强制措施），必要时还可中断某些法律规范的实施，甚至暂停或限制公民的部分宪法权利（但不得限制和剥夺生命权、语言权、宗教信仰权等最基本的人权，这称为不得超越权利克减底线），具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因而也具有恣意和滥用的特殊条件和可能，必须对其加以更为严格有效的监督和约束；而紧急情况下的特别行政程序、司法程序、救济程序等程序约束乃是最有效的约束机制之一。从20世纪后半期许多国家的行政程序立法实践来看，针对特殊和紧急情况的行政法治需要，在行政程序法典中专门设立若干紧急程序条款，是一种比较普遍和有效的做法。因此，在21世纪前期将要出台的我国统一行政程序法对于如何加强公共应急法制建设必须有所回应，也即在行政程序法典中专设一个部分来规定紧急行政程序，就公共危机中的行政应急管理措施的适用范围、程序原则、约束机制、补救机制等等加以具体规定，这对于满足公共危机管理的紧急需求，通过规范紧急行政权力的行使过程来保护行政相对人的合法权益不受行政权力伤害具有特殊意义。因此，2004年修宪将紧急状态理念和法制明确地载入宪法，提供了更加明确的宪法依据后，我国应急法制建设将在21世纪前期出现较快发展，要制定出龙头性的紧急状态法（或突发事件应急法）以及相关法律法规，以满足公共危机管理法治化的基本要求。

　　（五）关于救济论之发展趋势分析

　　我国行政法的监督与救济环节中许多曾长期争论的内容，以及新的监督与救济制度，在21世纪将陆续形成共识、得到确立。例如，关于怨情申诉的法律制度将通过现有信访投诉举报制度的法治化改造得以建立健全，新闻舆论对行政的监督将得到有效的法律保障和规范，将有更多的行政机关的外部行为（包括行政契约行为、行政指导行为、非正式行政行为、行政事实行为、抽象行政行为等等）纳入行政复议和司法审查的范围，涉及和影响到公民权益的行政内部行为和一些准行政行为也将逐步纳入行政复议和司法审查的范围，新的复议、诉讼类型将得以确立（如行政公诉、集团行政诉讼等等）。[22]简言之，监督行政法律制度中的司法化因素将逐步增大（但也不是无限度地增大），直至达到对行政的必要监督力度后与其他监督行政方式处于动态平衡和协调状态。同时，公开发布的典型行政判例在司法审查实践中的指导作用将进一步加大。

　　应当指出，我国行政法的监督与救济环节中，人大监督的牵头作用在21世纪将会越来越充分地发挥出来，特别是人大对政府的“人事监督”和“钱包监督”这两大权力将会更强有力地行使（例如审计监督今后也可由全国人大常委会直接领导或指导）。而且，我国的人大监督专员制度可望在21世纪的前期或中前期建立起来。建立人大监督专员制度的理由在于：监督专员制度（Ombudsman）是当今一些市场经济发达国家的监督体制中一个重要和有实际效果的组成部分，其运作经验值得刚走上市场经济轨道的我国借鉴；在探索新监督体制的过程中，作为完善现行监督体制的特别措施之一，应以大胆改革、积极探索的精神，尽快建立人大监督专员制度，以拓展监督方式和救济渠道。在具体操作上，可先进行试点，由全国人大常委会有选择地向部分行政区域和特殊地区派出监督专员（不是按行政区划逐一派出，而是跨区域派出），由其对相应区域、机关的行政权力（也可包括其他的国家权力）行使过程实行一种比较及时、直接和有超越性、权威性的特别监督制约。

　　在纠纷解决行政终局进一步减少和各种非诉讼纠纷解决机制（ADR运动）获得发展的同时，我国行政诉讼制度建设和理论研究将在21世纪得到深入发展，其显著特点是受案范围将大大扩展，审理程序和审查标准将更为丰富，证据制度将更加完善。[23]

　　同时，行政赔偿、行政补偿以及相应的个人追偿制度和立法也将在21世纪前期和中前期获得进一步发展和完善，对行政相对人的权利救济将更加便利、充分和可靠，同时对有严重过错的行政执法人员的责任追究也将更有力、更规范。

　　（六）关于部门论之发展趋势分析

　　部门行政法也称分论行政法，或称行政法分论，其包括的领域和门类甚多。尽管以往行政法学界（包括一些国外行政法学者）对于部门行政法没有太大的研究兴趣，有的学者甚至认为部门行政法应当取消或预言其将会消失，但多数学者认为部门行政法有其特殊的作用，不能轻率地否定其存在价值，而且部门行政法的实际发展和在实践中的作用也与上述判断不相符合。从历史经验来看，随着现代行政范围的不断扩大和行政方式的不断变化，我国行政法学研究今后应摆脱单一的总论研究模式，谋求研究对象的多样化，尽可能研究行政领域涉及的各种法律问题，运用实证方式揭示和解决各部门行政法领域的具体行政问题，如改善金融行政监管方式和手段等金融行政法领域的问题，以及公安、工商、土地、税务行政等领域的行政法制改革等等。总的来说，由于经济、政治、社会和思想文化发展的特点，特别是国家职能和政府角色的变化走向，21世纪我国的部门行政法将获得与总论行政法（常称为行政法总论）大致相应的发展，其中主要是在经济与社会发展中的给付性、服务性和保护性领域发展较快。具体而言，预料如下五个方面的部门行政法制和专题研究在21世纪将受到更多重视，获得较快发展：

　　1.关于经济稳定增长和经济秩序维护（包括金融秩序监管）、资（能）源利用与保护、环境（生态）改造与保护等可持续发展方面的行政法；

　　2.关于教育、科技（含知识产权和新科技领域）、文化、卫生保健、体育运动方面的行政法；

　　3.关于人权、安全、政治发展、社会发展与社会保障方面的行政法；

　　4.关于网络领域管理和服务（包括电子商务、电子社会事务管理和服务）以及电子政务建设和运行方面的行政法；

　　5.关于经济与社会生活中涉外因素（国际间、区际间事务）方面的行政法。

　　21世纪中国行政法将出现的上述民主化、科学化、法治化发展演进不会是孤立进行的，而是紧密联系、相互影响的交叉复合进程，它们与我国经济、政治、社会和思想文化生活等各个方面以及宪政、刑事法治等其他公法领域都将有强烈深刻持久的交互影响；故须以宪政发展的眼光，根据行政法治发展的要求，从观念上、体制上、规范上和具体制度及方法技术上进行深入研究与思考，把握发展趋势，作出正确选择，积极推进观念更新和制度创新，努力推动中国行政法的制度建设和理论研究在21世纪获得更大发展，促进宪政和行政法治目标的完整实现。

　　参考文献

　　[1]皮纯协。行政法学[M].北京：群众出版社，2000.313以下。

　　[2]这一时期南京国民党政府的行政法（系其“六法全书”之一）已包括内政、军政、地政、财政、经济、人事、律师、会计师、行政救济及司法服务等诸多门类的法律规范，其中既有基本法，又有单行条例，还汇集有各种解释例，内容已较丰富。现在我国台湾地区的行政法就是在此基础上发展起来的。尽管南京国民党政府从立法上作了上述努力，特别是其中还包括一些具有行政法治外观的行政监督和救济方面的法律规范，但借用高道

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