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中国行政法治发展进程的回顾与前瞻(下)
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 18:16:46   点击数:[]    

人员的监督机制和法律责任追究机制;特别是行政编制法将受到高度重视并获得长足发展,其权威性将在逐渐严格的编制执法过程和公务员制度的完善过程中得到增强,以利于克服行政机关职能交混、职责不清的现实弊端。行政法的主体法律制度的进一步健全完善,与行政法的行为法律制度和监督救济法律制度的发展相协调,这是增强我国行政法的科学性与可操作性的基本要求和重要努力之一。

  20世纪后期出现的行政主体多元化及其表现形态多样化的现象,在21世纪将会进一步发展。这一发展趋势主要表现为:一是行政机关的类型将进一步增多,在越来越多的高技术、高成本和复杂巨系统的新公共管理领域(如科技发展新领域管理、灾害危机管理、虚拟世界行政监管等等)会增设或强化行政管理机关[17];二是被授权组织的范围将进一步扩大,随着行政管理民营化进程,会有越来越多的法律法规授权行政机关以外的组织(如企事业单位、社会中介组织、非政府组织)依法独立行使某一方面的行政管理权;三是被委托组织的范围也将进一步扩大,为了行政的效率化、便宜化和民主化,会有越来越多的行政机关将某些单项行政事务委托给其他组织承担,尽管委托事务产生的法律后果仍归属于委托者。[18]行政主体多元化及其表现形态多样化的重要原因之一是行政权力的社会化,即行政权力由过去单一地为行政机关专有行使,逐步扩展为有更多的社会组织选择性参与行使;其根本原因在于“二战”后以及20世纪后期一再持续出现的世界民主化潮流引起的行政民主化进程对行政权力的分配与行使所带来的持续深刻影响,它使得人们对于行政法治的价值具有更大的认同程度,对于行政权力的行使具有更多的选择余地和参与机会。[[19]]随着行政民主化的历史进程,行政权力社会化这一趋势在21世纪将获得前所未有的发展

  我国现行的地方制度为:一般地方+民族自治地方+特别行政区;改革开放过程中我国陆续出现许多在政策条件乃至立法权限等方面有别于传统体制的各类特殊区域,尤其是城市的变化发展更为显著和深刻,如经济特区、出口保税区、沿海开放城市、计划单列城市、较大的市、市地合并后的市等等;而且我国地方制度今后肯定还会更加多样和深刻地发展。[20]伴随地方制度的多样化和地方自治成分的增加,关于分类型、分层次的有限地方自治制度的探讨和实践将进一步受到重视并有较大发展,因此地方立法和地方行政立法问题也将放到更加突出的地位,将促进地方行政组织法的有关部分从21世纪中期开始出现令人嘱目的发展。[21]

  关于行政机关以外的其他行政主体(如公法人、公务法人等被授权组织)的研究将有较大发展,那种混合组成、“官民”结合、地位独立的行政委员会一类的机构(类似美国的独立管制委员会)在21世纪将有一定程度的发展并在未来行政组织体系中占有不可忽视的地位,与此相关的立法和行政立法以及理论研究也将有新的发展

  在21世纪前期以及中前期,以《公务员法》和配套立法的陆续出台为基础,公务员制度在规范化运作方面将有较大进步,公务员队伍的总体法律素质在健全的行政组织法推动下将有更显著的提高,基本形成科学化高效化法治化的我国公务员制度。

  行政相对人在行政过程中的地位、作用和权利,特别是监督行政、行政参与、权利救济等问题,将进一步受到重视和解决,成为所有重要的行政法律、法规、规章的基础性内容,并出现行政相对人参与行政和权利保护的专门立法。简言之,关于行政相对人的理论研究和立法保护在21世纪将会有较大发展,这是行政民主化的必然要求。

  (四)关于行为论之发展趋势分析

  首先是依法行政的基本理论、依法行政的制约因素、宪政与依法行政的关系、依法行政与行政救济的关系等方面的问题将进一步受到重视,各级人民政府将制定更加科学规范、符合实际的依法行政实施纲要、规划和计划来指导实践,依法行政的理论和实践在21世纪前期能够获得更快更大更理性的发展

  由于我国社会发展的总趋势乃是建设为人民服务的国家和走向合理的福利政策国家(所谓合理的界限是福利政策不至于压抑发展的活力),所以给付行政、保育行政和服务行政等方面的行为在21世纪将大量增加,相应的行政作用立法也将有更大发展

  将进一步建立和完善针对抽象行政行为的纠错机制,切实规范抽象行政行为,特别是重新定位和严格约束规章以下的行政规范性文件,这对于21世纪我国行政法的发展具有重大的理论和实践意义。同时,行政行为的外延将日益宽泛化,行政行为的抽象与具体之界线也将淡化、模糊化。

  经过坚持采取完善立法、强化监督的一系列措施(例如在行政处罚法、行政许可法的基础上尽快制定出行政收费法、公益捐助法、行政强制法等等),过去长期和普遍存在、人民群众反映极为强烈的“三乱现象”(即乱处罚、乱收费、乱摊派)和“审批经济现象”,可望在21世纪前期基本纳入法治轨道,得到比较妥善的解决。

  根据我国加入WTO的承诺和实施区域开发战略的要求,将通过一系列行为法律制度创新,包括废除不符合WTO原则和规则以及不符合区域开发战略要求的过时法律规范,为更好地符合WTO的要求和推进区域开发提供更适用配套的行政法律制度。

  现代行政法在强调依法行政的同时也注重行政的民主性、效率性、灵活性和积极能动性,所以行政机关的非正式行为、非权力行为或非强制行为等等(如指导性行政计划、行政契约行为、行政指导行为、行政信息行为和各种行政服务行为)在21世纪将进一步受到重视和稳健发展,并基本走上法治轨道,表现为比较适度、规范和可救济。

  行政专门裁决、行政仲裁、行政复议等行政司法行为在21世纪将呈多样化发展,并通过专门立法加以规范化,其对于社会生活特别是社会经济生活的积极调整作用将进一步发挥出来。

  行政程序法与行政实体法相辅相成,具有规制行政主体行为的积极作用。在行政民主化和行政法治化的双重进程的强有力推动下,我国的行政程序法律制度在21世纪前期和前中期将有较大发展,其中与行政公开制度有关部分的发展将尤为迅速和突出。例如被称为参与主义的行政立法、行政执行就要求:重要行政立法草案公布出来听取民众意见的草案公告制度将更加规范化、便民化(公众评论期间应尽可能延长),行政立法审议会制度将在试点基础上逐步建立起来,行政执行过程中的听证程序制度的完善化等等。而且,涵盖面广、包容性强、适应性好的我国统一行政程序法典,可望在21世纪前期制定出来,这具有行政法治发展的里程碑意义,而且单行法中的行政程序立法也会不断加强和完善以与之配套;但行政程序制度的有效运作不可能一蹴而就,尚需更长时期的行政程序法制实践来逐渐整合。

  还应指出,由于行政程序制度一方面可以规制行政权力的行使过程,另一方面也存在一定的刻板性、高成本性等缺点,且在发展成熟并超过一定限度后会进一步凸显和放大这方面的缺点,所以辩证和长远地看,我国行政程序制度发展的目标应定位于适度发展,而不是程序设置得越多越好。一般说来,行政程序与行政的规范和公正有关,但也存在成本和效率方面的问题,对此应有辩证认识和理性的行政程序立法政策取向。

  由于各种自然灾害、传染病暴发流行、社会动乱、人为重大事故等突发事件的出现往往导致公共危机,需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。这种“危机管理”也称为 “紧急状态管理”(Emergency Management),特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程的应对机制和制度安排。一个国家和地区为防止突发事件的巨大冲击力导致社会生活

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