讼法的颁布，使权力结构的重心开始发生偏转，20世纪90年代颁布的国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法促进了这一调整，初步形成了权力和权利良性互动的局面。第三，政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化，政府开始逐步转变职能，将部分职能让渡于社会。第四，行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五，行政行为方式从纯粹的命令－服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六，在程序与实体的关系上，从重实体、轻程序，重结果、轻过程，发展到实体和程序并重，结果和过程并重。第七，在对行政的监督上，从单纯的权力监督，发展到权利救济和权力监督并重。[[7]]

　　我国行政法治获得的新近重要发展和面临的重大现实课题，从总体上反映了我国行政法文化革新、行政法制转型发展的成果和方向，适应了社会主义市场经济、民主政治和精神文明发展的客观要求，体现了我国行政法追求民主化、科学化和法治化的趋势，也提出了我国行政法治在21世纪获得更稳健发展的新任务。可以说，这对于完善我国行政法的具体制度和学科体系，全面实施依法治国方略，促进宪政和行政法治目标的实现，从而推动社会经济、政治和文化的稳健发展，使中国行政法治能以良好的形象和基础在新世纪获得更快更健康的发展，具有重大的理论和实践意义。

　　二、世纪之初中国行政法治的机遇和挑战

　　（一）对行政法治内涵的认识发展过程

　　现代市场经济是一种法制经济，发展民主政治也必须同加强法制建设紧密结合才可能落到实处。这是因为对于一个社会的经济与政治的健康发展来说，作为保健因素的法律制度具有全局性、稳定性和长期性。故发展社会主义市场经济和民主政治需要有健全的现代法制来保障，须逐步实现市场经济活动的高效化和规范化，实现社会主义民主的制度化和法律化。鉴于我国法制建设现状与改革开放和现代化建设的要求还存在不小的距离，因此加强法制建设，实行依法治国，就成为世纪之交和世纪之初坚持中国特色民主法制理论，在现代宪政精神指引下不断改革和完善国家和社会事务管理机制的理性选择。为此，中国共产党第十五次全国代表大会的政治报告中正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，九届全国人大二次会议通过修正案方式将其载入现行宪法（修正案第十三条）上升为国家意志，作为实现国家长治久安的重要保障确立下来，具有划时代的意义。依法治国方略的确立和法定化、制度化，为新世纪我国在追求宪政目标的前提下加强行政法律制度建设，推动行政法治进程提供了难得的机遇，也提出了更高要求，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

　　“依法治国、建设社会主义法治国家”是一个宏大的社会系统工程，行政法治是重要因素之一，特别是依法行政则首当其冲地成为重点、难点和基础环节。这是因为：（1）法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务，但最主要的承担任务者是行政机关，因为我国现行法律中80％以上主要由行政机关负责实施。如果没有科学合理、坚强有力的依法行政的机制，则立法机关的努力成果（即通过的法律、决议、决定等等）将形同虚设，依法治国方略也就难以落实到位，因而依法行政这一看似非常普通的行为要求就成为依法治国的重点环节。（2）行政权力行使过程的重要特点是强调集中，追求效率，实行首长负责制，拥有自由裁量权，具有扩张和滥用的顽强倾向，这就容易使掌握行政权力的人们习惯于按个人意志办事，而忽视依法行使行政权力，故从宪政的角度来看，依法行政也是依法治国最难实现的环节。（3）从行政法制实务来看，依法治国是依法行使公共权力的过程，主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等诸多环节，其中依法行政是与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且存在问题最多的环节，所以也是依法治国的关键性的基础环节。

　　依法行政（rule by law on administration，或administration According to Law）是早期资产阶级思想家提出来的，其背景是在西方资产阶级革命初期，新兴资产阶级力量占优势的国会用其制定的法律去规制封建贵族保守势力占优势的政府的行为，而且当时的公共行政管理非常简单固定，故要求政府成为国会意志（主要表现为国会通过的法律）的单纯执行者，“无法律即无行政”，这是早期依法行政理念的要义。尽管各国历史背景和法律传统不同，但可以说依法行政原则的提出毕竟再次给古老的法律注入了新的内容和活力（此前是宪法的出现及宪法原则的确立曾给古老的法律注入新的内容和活力），因此依法行政就逐步成为近代法治国家普遍奉行的政府行为准则。在我国，依法行政原则于20世纪80年代末、90年代初被明确提出来后，逐步受到法学界和实务界的高度重视和广泛讨论。[8]

　　一般认为，在狭义上行政法治（rule of law on administration，或administrative Rule of Law）与依法行政是同一概念，在广义上行政法治的含义和内容则比依法行政更为丰富深刻。可以说，从宪政视角来看，行政法治是法治原则在行政领域的体现，或者说是实现法治原则的必然要求和主要领域，就现阶段的我国而言也是依法治国方略得以实现的关键之一。有学者提出，行政法治原则主要有三项内容：一是依法行政，二是以法管理，三是权责统一，这显然是将依法行政作为行政法治的内容之一来看待。[[9]]还有学者撰文提出，行政法治包括六个要件和两大精神支柱。这六个要件是：1.法律规范的正当性；2.依法行政原则；3.正当程序原则；4.行政裁量禁止恣意原则；5.司法审查原则；6.责任行政原则。这两大精神支柱是：1.民主行政，指在行政上对国民的意见加以反映，也即为国民服务并以民意为主的行政，它侧重于行政法治内涵的正当性、合理性；2.法治行政，指将国家行政机关的行政管理活动置于宪法和法律的控制之下，限制滥用自由裁量权，政府与相对人平等守法和承担法律责任，它侧重于行政法治外延的合法性。而行政程序是联结这两大精神支柱的桥梁和纽带，是行政法治运作的枢纽。[[10]]从行政法－政治分析的角度还可看到，行政法治化进程也是行政的民主性逐渐增强的过程，行政法治是充分体现了民主精神的行政过程和状态，这是行政法治的一个重要内涵。形象言之，犹如“法制＋民主＝法治”的提法，这里也可认为，“行政法制＋民主机制＝行政法治”。而包括苦情处理、行政复议、行政诉讼、行政赔偿在内的行政救济制度，则是实现行政法治目标的非常重要的纠错性、补救性制度保障。

　　由于时代不同、国家不同和看问题的角度不同，各国行政法学界对行政法治内涵的理解及其强调的重点也有所差异，例如：德国强调法律优越与保留，法国强调公共权力和公务行为受行政法支配，英国强调越权无效，美国强调正当法律程序，等等。在我国，提出行政法治原则的背景是：随着改革开放和思想解放的深入，经济民主、政治民主和社会民主出现前所未有的发展（其间也经历了若干曲折），加之被确立为我国经济体制改革目标模式的市场经济应是一种体现了新型政企关系的民主法制经济，这就为依法约束行政权力，强调民主行政和法治行政，提供了政治经济基础和现实必要性。从立法实践来看，最近10余年来行政诉讼法、国家赔偿法（行政赔偿是最主要内容之一）、行政处罚法、行政许可法等一系列重要行政法律的相继颁行，正式建立起了从程序控制和法律救济的角度对行政行为加以有效监控的法律机制，提供了贯彻行政法治原则的法律条件，有力地推动了依法行政以及整个依法治国的实践。可以说，行政法治目标和原则的确立也是我国市场经济、民主政治和法制建设深入发展的逻辑结论，是世纪之交确立依法治国方略后对行政法律制度建设提出的必然要求。

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